VIII SA/Wa 867/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 14 stycznia 2026 r. sprzeciwu B. G. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie legalizacji budynku mieszkalnego oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z 29 października 2025 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB, organ odwoławczy, organ wojewódzki), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej: p.b.), po rozpatrzeniu odwołania W. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z 24 lipca 2025 r. nr [...], legalizującej budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. M. [...] w R. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 12 grudnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanegow m. R.(dalej: PINB, organ I instancji, organ powiatowy) wydał decyzję nr [...] w przedmiocie legalizacji budynku położonego przy ul. M. [...] w R., o powierzchni zabudowy 40,68 m2. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. M.. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 13 marca 2025 r. nr [...] MWINB uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ powiatowy pozyskał dokumentację budowlaną dotyczącą budowy budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. M. [...] w R. stanowiącej własność W. M. i wszczął odrębne postępowanie, w trakcie którego decyzją nr [...] z 24 lipca 2025 r. nr [...] nałożył na ww. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 31 grudnia 2025 r., projektu zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego zamiennego budowy budynku gospodarczego usytuowanego na w/w nieruchomości, uwzględniającego zakres dokonanych odstępstw od projektu zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta R. nr [...] z 8 kwietnia 1991 r. Decyzją nr [...] z 24 lipca 2025 r. wydaną na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 p.b. PINB zalegalizował budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. M. [...] w R.. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W.M.. MWINB, rozpoznając odwołanie opisaną na wstępie decyzją z 29 października 2025 r., uchylił zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, na naruszenie przez organ powiatowy przepisów prawa procesowego, tj. niepełną ocenę stanu faktycznego, co miało wpływ na zastosowanie odpowiednich przepisów prawa. Organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem uproszczonej legalizacji jest budynek mieszkalny zlokalizowany na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. M. [...] w R.. Następnie zauważył, że w swojej decyzji z 13 marca 2025 r. nr [...] wskazywał, że podlegający legalizacji budynek mieszkalny jednorodzinny w aktualnym stanie nie spełnia zasad bezpieczeństwa pożarowego, a przepisy uproszczonej procedury legalizacyjnej nie przewidują możliwości nakazania robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też obecnie przedmiotowy budynek mieszkalny nie może zostać zalegalizowany w na podstawie art. 49i ust. 1 p.b. W przypadku natomiast stwarzania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu art. 49i ust. 1 pkt 2c p.b. Tymczasem rozpoznając ponownie sprawę organ powiatowy przeprowadził czynności wyjaśniające celem ustalenia legalności budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. M. w R.. MWINB wskazał, że jakkolwiek budynek gospodarczy zlokalizowany na sąsiedniej działce został zrealizowany niezgodnie z dokumentacją projektową (m.in. w zakresie zmiany usytuowania lokalizacji obiektu i niewybudowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego), tak sporny budynek mieszkalny został zrealizowany w technologii drewnianej, który nie spełnia norm bezpieczeństwa pożarowego. Natomiast o ile stan faktyczny na nieruchomości o nr ew. [...], czy też nieruchomości sąsiedniej o nr ew. [...] uległ zmianie, PINB może wezwać do uaktualnienia oceny bezpieczeństwa pożarowego przedłożonej w toku postępowania, o ile zmiana stanu faktycznego doprowadziła do zmiany warunków przeciwpożarowych. Organ wojewódzki wskazał, że nie posiada uprawnień do uchylenia zaskarżonej decyzji nr [...] i orzeczenia co do istoty sprawy, gdyż musiałby orzekać na podstawie innych przepisów, co pozbawiłoby strony zasady dwuinstancyjności. Dlatego też o ile inwestor nie doprowadzi przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami bezpieczeństwa przeciwpożarowego, to w obecnym kształcie obiekt - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - nie może zostać zalegalizowany na podstawie art. 49i ust. 1 p.b. Z tej przyczyny decyzję nr [...] należy uchylić jako nieodpowiadającą prawu. Sprzeciw od decyzji MWINB z 29 października 2025 r. złożył B. G.(dalej: skarżący). W uzasadnieniu wskazał, że organ powiatowy już dwukrotnie wydawał decyzje legalizacyjną, natomiast organ odwoławczy zamiast ją podtrzymać, niezasadnie przedłuża uproszczone postępowanie legalizacyjne. W ocenie skarżącego skoro przez ostatnie 20 lat budynek nie stwarzał negatywnego oddziaływania na działki sąsiednie, można go zalegalizować. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wnosił o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, publ. CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Jak wskazano wyżej, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe. Zdaniem Sądu sprzeciw wniesiony przez skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek ustawowych, było prawidłowe i właściwie uzasadnione. Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył w żadnym zakresie regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. i trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu co do tego, że organ I instancji przedwcześnie uznał, iż w sprawie znajduje zastosowanie regulacja zawarta w art. 49i p.b. Wskazać należy, że w przypadku zainicjowania legalizacyjnego postępowania uproszczonego prowadzący je organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany sprawdzić kompletność dokumentów legalizacyjnych kompletność dokumentów legalizacyjnych oraz czy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (art. 49h ust. 1). W przypadku stwierdzenia niekompletności dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia niekompletności w wyznaczonym terminie (ust. 2). Do dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 49g p.b. ust. 1, należą: 1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 2) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego; 3) ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (ust. 2). Sąd ma przy tym na uwadze, że omawiane przepisy znacząco ograniczają zakres postępowania przed organem nadzoru budowlanego, to jednak należy pamiętać, że zgodnie bowiem z art. 49i ust. 1 p.b. "Organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje: 1) decyzję o legalizacji, w przypadku gdy: a) dokumenty legalizacyjne są kompletne lub ich niekompletność została usunięta zgodnie z postanowieniem, o którym mowa w art. 49h ust. 2, oraz b) z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Należy zauważyć, że przepisy nie zwalniają starych, istniejących budynków od ponad 20 lat, od zasad zachowania warunków bezpieczeństwa. W dziale VI rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz.1225), zatytułowanym: "Bezpieczeństwo pożarowe", zawarte zostały zagadnienia dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Przepisy powyższego działu mają na celu szeroko rozumianą ochronę przeciwpożarową budynków nie tylko tych, które mają powstać, ale i tych które istnieją. Zgodnie z § 207 ust. 1. budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniający: 1) zachowanie nośności konstrukcji przez określony czas; 2) ograniczenie rozprzestrzeniania się ognia i dymu wewnątrz budynku; 3) ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe; 4) możliwość ewakuacji ludzi lub ich uratowania w inny sposób; 5) uwzględnienie bezpieczeństwa ekip ratowniczych. Z kolei § 208 rozporządzenia stanowi, że przepisy niniejszego działu określają wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków lub ich części, wynikające z ich przeznaczenia i sposobu użytkowania, wysokości lub liczby kondygnacji, a także położenia w stosunku do poziomu terenu oraz do innych obiektów budowlanych (ust. 1). Stosowanie przepisów rozporządzenia wymaga uwzględnienia: 1) przepisów odrębnych dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określających w szczególności: a) zasady oceny zagrożenia wybuchem i wyznaczania stref zagrożenia wybuchem, b) warunki wyposażania budynków lub ich części w instalacje sygnalizacyjno-alarmowe i stałe urządzenia gaśnicze, c) zasady przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, d) wymagania dotyczące dróg pożarowych. Z treści powyższych przepisów wprost wynika, że dla zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego istotne są zarówno rozwiązania konstrukcyjne, ale ważne jest również sąsiedztwo budynków, rozwiązania konstrukcyjne co do zachowania nośności budynku dotkniętego pożarem. Istotna jest kwestia rozprzestrzeniania się ognia na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe. Badanie zagrożenia przeciwpożarowego dotyczy wszystkich budynków, tych które mają dopiero powstać i tych które już istnieją, a przechodzą przez procedurę uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W rozpoznawanej sprawie z oceny bezpieczeństwa pożarowego z 16 sierpnia 2024 sporządzonej przez inż. K. S. wynika, że będący przedmiotem legalizacji uproszczonej budynek nie spełnia zasad bezpieczeństwa pożarowego. Tymczasem organ I instancji wydając 24 lipca 2025 r. nr [...] kwestię tą całkowicie pominął skupiając się na przeprowadzeniu czynności wyjaśniających celem ustalenia legalności budynku gospodarczego na działce sąsiedniej. Jak słusznie wskazał MWINB, jakkolwiek budynek gospodarczy zlokalizowany na sąsiedniej działce został zrealizowany niezgodnie z dokumentacją projektową (m.in. w zakresie zmiany usytuowania lokalizacji obiektu i niewybudowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego), tak sporny budynek mieszkalny został zrealizowany w technologii drewnianej, który nie spełnia norm bezpieczeństwa pożarowego. Natomiast o ile stan faktyczny na nieruchomości o nr ew. [...], czy też nieruchomości sąsiedniej o nr ew. [...] uległ zmianie, PINB może wezwać do uaktualnienia oceny bezpieczeństwa pożarowego przedłożonej w toku postępowania, o ile zmiana stanu faktycznego doprowadziła do zmiany warunków przeciwpożarowych. Powyższego w rozpoznawanej sprawie organ I instancji jednak nie uczynił. Wobec powyższego stwierdzić należy, że MWINB zasadnie uznał, że organ I instancji orzekł o legalizacji obiektu przedwcześnie nie dysponując w pełni zgromadzonym materiałem dowodowym. Prawidłowo zatem przyjął organ odwoławczy, że decyzja PINB została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie omawianej sprawy. W rezultacie zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto w niniejszej sprawie nie było możliwe uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, gdyż nie można przeprowadzać postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych okoliczności, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania, w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Tym samym art. 136 k.p.a. nie znalazł w przedmiotowej sprawie zastosowania. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.