VIII SA/Wa 87/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego, po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją znak [...] z [...] listopada 2010 r. Starosta R. (organ pierwszej instancji) działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 zez zm., zwana dalej ustawą o promocji zatrudnienia) oraz art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ustawy z (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) orzekł o uchyleniu własnej decyzji ostatecznej z [...] września 2010 r. znak [...] o przyznaniu A. D. prawa do dodatku aktywizacyjnego oraz odmówił jej przyznania dodatku aktywizacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż decyzją z [...] lipca 2010 r. uznał A. D. za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lipca 2010 r. Na podstawie decyzji z [...] września 2010 r. utraciła ona status osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2010 r. z powodu podjęcia zatrudnienia w Wyższej Szkole Handlowej w R.. Następnie decyzją z [...] września 2010 r. przyznano jej prawo do dodatku aktywizacyjnego od [...] września 2010 r. W dniu [...] października 2010 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w R. wpłynęło zaświadczenie z Publicznej Szkoły Podstawowej w S. M., z treści którego wynikało, że od [...] września 2010 r. A. D. podjęła w niej zatrudnienie. W wyniku podjętego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że w okresie od [...] września 2010 r. do [...] września 2010 r. strona była zatrudniona w Wyższej Szkole Handlowej w R., a następnie [...] września 2010 r. zawarła umowę o pracę w Publicznej Szkole Podstawowej w S. M.. Tym samym, skoro wniosek o przyznanie dodatku aktywizacyjnego złożyła [...] września 2010 r. to powyższe miało już miejsce w trakcie trwania drugiej umowy o pracę. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję A. D. przedstawiając stan faktyczny sprawy podniosła, że jest osobą poszkodowaną, nie złamała prawa, bowiem umowę o pracę złożyła w terminie 7 dni od podjęcia zatrudnienia z własnej inicjatywy. Wydane rozstrzygnięcie uważa więc za niezasadne. Powołując art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia wyjaśniła, że dodatek aktywizacyjny przysługuje osobie jeżeli z własnej inicjatywy podjęła zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Z własnej zaś inicjatywy podjęła zatrudnienie w Wyższej Szkole Handlowej w R., jak i w Publicznej Szkole Podstawowej w S. M.. Miało zaś to miejsce gdy przysługiwało jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją znak [...] z [...] listopada 2010 r. Wojewoda [...] (organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 10 ust. 2 pkt 4, art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 48 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa postanowił o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawiając szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść przepisów regulujących tą kwestię uznał prawidłowość podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, iż strona nie spełniła ustawowych przesłanek do przyznania przedmiotowego dodatku. Powyższe wynika bowiem z faktu, że od [...] września 2010 r. do [...] września 2010 r. wykonywała pracę. Tym samym, podejmując następnie zatrudnienie u kolejnego pracodawcy nie posiadała już statusu osoby bezrobotnej, który utraciła wcześniej, bo [...] września 2010 r. Zatem pomimo zawarcia kolejnej umowy obejmującej okres od miesiąca września 2010 r. nie mogła nabyć prawa do dodatku aktywizacyjnego, ponieważ świadczenie to przysługuje tylko osobom bezrobotnym podejmującym zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Pismem z [...] grudnia 2010 r. A. D. (dalej jako skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Wojewody [...] wnioskując o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące. Dodatek aktywizacyjny został jej przyznany, ponieważ będąc osobą bezrobotną miała do niego prawo. Decyzja o jego przyznaniu została zaś uchylona z uwagi na okoliczność, że po przepracowaniu 8 godzin w Wyższej Szkole Handlowej w R. zmieniła pracę na inną, tj. na zatrudnienie w Publicznej Szkole Podstawowej w S. M.. Wyjaśniła, że dokonała w ten sposób wyboru pracy, która jest dla niej bardziej korzystna. Mimo, że była zatrudniona tylko jeden dzień przez pierwszego z ww. pracodawców, utraciła jednak prawo do przedmiotowego dodatku w wyniku zmiany miejsca pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo zauważył, że składając w dniu [...] września 2010 r. wniosek o przyznanie dodatku aktywizacyjnego skarżąca przedstawiła jedynie umowę o pracę zawartą z Wyższą Szkołą Handlową w R.. Natomiast w Publicznej Szkole Podstawowej w S. M., w której była pracownikiem w dniu składania wniosku o przyznanie dodatku aktywizacyjnego skarżąca była zatrudniona bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako osoba bezrobotna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). W myśl art. 134 § 1 ww. aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewody [...] utrzymującego w mocy wydaną w trybie wznowieniowym decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o uchyleniu decyzji Starosty R. z [...] września 2010 r. znak [...] przyznającej skarżącej prawo do dodatku aktywizacyjnego oraz o odmowie przyznania jej przedmiotowego dodatku. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną w przepisach prawa procesowego art. 145 § 1 Kpa (W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu", W-wa 1983 r. s. 242; B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Naukowe PWN, W-wa 1992 r., s. 214; E. Mzyk "Wznowienie postępowania administracyjnego", W-wa - Zielona Góra 1994 r., s. 19). Wznowienie postępowania następuje z urzędu z wyjątkiem art. 145 § 1 ust. 4 i 145a lub na żądanie strony. Wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania rozpoczyna zaś nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Enumeratywne wymienione podstawy wznowienia postępowania w art. 145 § 1 Kpa nakazują organom dokonywanie ich precyzyjnej interpretacji, zwłaszcza iż wznowienie postępowania jest szczególnym nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Podstawą prawną wznowienia postępowania przez organ w niniejszej sprawie był przepis art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Powołany przepis wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Powołany przepis stanowi, że wznawia się postępowanie zakończone ostateczną decyzją, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wobec ujawnienia w dniu [...] października 2010 r. nowych okoliczności, które miały wpływ na nabycie przez skarżącą prawa do dodatku aktywizacyjnego, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż w sprawie zaistniały ustawowe przesłanki wznowienia postępowania i wznowił postępowanie w tym zakresie. Organ po wznowieniu postępowania dopuścił się jednak zarówno naruszenia prawa materialnego, jak również naruszenia przepisów postępowania i to w sposób mający wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Stosownie do postanowień ust. 4 art. 48 powołanej wyżej ustawy dodatek aktywizacyjny nie przysługuje w przypadku: 1. skierowania bezrobotnego przez powiatowy urząd pracy do prac interwencyjnych, robót publicznych lub na stanowisko pracy, którego koszty wyposażenia lub doposażenia zostały zrefundowane zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1; 2. podjęcia przez bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej u pracodawcy, u którego był zatrudniony lub dla którego wykonywał inną pracę zarobkową bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotny; 3. podjęcia przez bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej za granicą Rzeczypospolitej Polskiej u pracodawcy zagranicznego. Z powołanych przepisów prawa jednoznacznie wynika, że bezrobotnemu przysługuje prawo do dodatku aktywizacyjnego, jeżeli w okresie przyznanego prawa do zasiłku wykaże się inicjatywą i znajdzie pracę. Tak więc przesłanką, którą należy uznać za spełnioną do przyznania dodatku aktywizacyjnego jest praca znaleziona z własnej inicjatywy. Ratio legis omawianego przepisu ma na celu pobudzanie aktywności zawodowej bezrobotnych między innymi poprzez wspieranie, w początkowej fazie zatrudnienia, tych osób, które samodzielnie (bez pośrednictwa urzędu pracy) poszukują zatrudnienia i w konsekwencji z własnej inicjatywy je podejmują. Dla powstania prawa do dodatku aktywizacyjnego nie ma zatem znaczenia, czy bezrobotny swoją aktywność ograniczy do podjęcia jednego zatrudnienia, czy też po jego ustaniu natychmiast, z zachowaniem ciągłości, podejmie pracę u kolejnego pracodawcy. Argumentacja organów obu instancji, że w momencie podjęcia kolejnego zatrudnienia skarżąca nie była już bezrobotną jest nielogiczna. Przy takim rozumowaniu brak byłoby podstaw do przyznania komukolwiek prawa do rozpatrywanego dodatku, skoro prawo do niego przysługuje bezrobotnemu, który podjął zatrudnienie. Innymi słowy rzecz ujmując, art. 48 ust. 1 pkt 2 reguluje prawo do dodatku aktywizacyjnego w stosunku do osoby, która faktycznie podjęła zatrudnienie (z własnej inicjatywy), a zatem zawsze w chwili składania udokumentowanego wniosku o przyznanie dodatku aktywizacyjnego, wnioskodawca – uprzednio bezrobotny – będzie już osobą zatrudnioną. Należy zauważyć, że podstawę do orzekania o utracie prawa do przedmiotowego dodatku określa wyłącznie art. 48 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Organy obu instancji nie wykazały zaś w swoich decyzjach, aby wystąpiła którakolwiek z przesłanek zawartych w ww. przepisie. Skoro tak, to wydane decyzje organów obydwu instancji niewątpliwie naruszyły przepis prawa materialnego wyrażony w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. W ocenie bowiem Sądu w rozumieniu powyższego przepisu, zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć szeroko. W pojęciach tych mieści się każda praca podjęta przez bezrobotnego w okresie prawa do zasiłku znaleziona z jego inicjatywy. Przepis nie rozróżnia ilości zatrudnień, które można podjąć. Każde kolejne zatrudnienie bezrobotnego z własnej inicjatywy po przyznaniu dodatku aktywizacyjnego, należy traktować jako kontynuację zatrudnienia pierwotnego. Istotne jest jedynie to, aby osoba otrzymująca dodatek aktywizacyjny w przypadku zmiany zatrudnienia informowała organ o tym fakcie i odpowiednio dokumentowała tą okoliczność, gdyż ma to istotne znaczenie dla dalszego wypłacania świadczenia. Organy obu instancji w szczególności nie wskazały w swoich rozstrzygnięciach, że skarżąca podjęła zatrudnienie z własnej inicjatywy u pracodawcy, u którego była zatrudniona lub dla którego wykonywała inną pracę zarobkową bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotna. W tej kwestii zabrakło bowiem jakichkolwiek rozważań czy ustaleń zarówno w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Organy nie podjęły się nawet próby wyjaśnienia, czy kolejny pracodawca skarżącej, z którym to zawarła ona umowę o pracę z dniem [...] września 2010 r., jest tym samym pracodawcą u którego była zatrudniona bezpośrednio przed uzyskaniem statusu osoby bezrobotnej. W ten sposób, organy niewątpliwie naruszyły również art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie to nie fakt podjęcia zatrudnienia u pracodawcy, u którego była zatrudniona lub dla którego wykonywała inną pracę zarobkową bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotna był podstawą do odmowy przyznania dla skarżącej dodatku aktywizacyjnego. Powyższe zasugerował wprawdzie, ale co należy podkreślić - dopiero w odpowiedzi na skargę - organ odwoławczy. Niemniej jednak należy w tym miejscu wyjaśnić, że kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja administracyjna, a nie odpowiedź na skargę organu. Podstawą odmowy do przyznania przedmiotowego dodatku było zaś podjęcie przez skarżącą zatrudnienia u kolejnego pracodawcy, które to miało miejsce w dniu [...] września 2010 r., tj. w chwili gdy jak to wskazują organy obu instancji, nie posiadała już ona statusu osoby bezrobotnej z powodu podjęcia dzień wcześniej pracy w Wyższej Szkole Handlowej w R.. Zdaniem zaś Sądu, jak to wskazano już wyżej, taka przyczyna nie może być podstawą do odmowy przyznania dodatku aktywizacyjnego. W ponownym postępowaniu organ zatrudnienia stopnia podstawowego, mając na względzie powyższe uwagi Sądu, w pierwszej kolejności winien wyjaśnić, czy skarżąca w dniu [...] września 2010 r. z własnej inicjatywy nie podjęła zatrudnienia u pracodawcy, u którego była zatrudniona bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotna. Dopiero bowiem wówczas możliwe będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie w przedmiocie przysługiwania jej czy też nie prawa do dodatku aktywizacyjnego. Rzeczą zaś sądu administracyjnego nie jest ustalanie za organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocena zgodności z prawem wydawanych przez nie decyzji. Organy administracji publicznej nie mogą bowiem oczekiwać od sądu, że ten za nie ustali podstawowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. ----------------------- 1