VIII SA/Wa 873/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej E. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2012r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpatrzeniu odwołania E. S. (dalej: "skarżąca") od decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] maja 2012r., znak [...], ustalającej skarżącej, będącej w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w ulicy W., właścicielką nieruchomości położonej w R. przy ul. W., o pow. [...] m², posiadającej księgę wieczystą o numerze [...], opłatę adiacencką, stanowiącą 50% różnicy między wartością, jaką przedmiotowa nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką ma po ich wybudowaniu, t.j. z tytułu budowy drogi w ulicy W., w wysokości [...] zł – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji podniesiono, iż w 2009 r. oddano do użytku drogę w ulicy W. wybudowaną kosztem nakładu mieszkańców i dotacji Gminy. Uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr 638/2005 z 30 maja 2005 r. ustalono stawkę procentową opłat adiacenckich z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na terenie miasta R. w wysokości 50% różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu. Wskazano, iż dla w/w inwestycji tj. budowy drogi w ulicy W. wydano decyzje Prezydenta Miasta R. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. W ulicach W. i G. wykonano jezdnię o łącznej długości 260 metrów wraz z chodnikiem, tj. od działek [...] i [...] aż do skrzyżowania ulic W., G. i K. oraz działek położonych przy ul. G. [...] i [...] aż do działek [...] i [...]. Drogę oddano do użytku [...] października 2009r., co wynika z protokołu końcowego odbioru robót. Wartość nieruchomości skarżącej, jak wynika z operatu szacunkowego z [...] marca 2012r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. K., wynosiła przed wybudowaniem drogi [...] zł, a po wybudowaniu [...] zł. Różnica w/w kwot wynosi [...] zł. Wartość nakładów poniesionych przez właściciela na budowę inwestycji należy przeliczyć w stosunku procentowym, co do wartości całości inwestycji, a wynik pomnożyć przez wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Zatem kwotę [...] zł. pomniejszono o stosownie przeliczoną wpłatę w czynie społecznym tj. o [...] zł., co wynosi [...] zł., a 50% różnicy w/w kwoty wynosi [...] zł. Wartość rynkową wzrostu wartości prawa własności nieruchomości została określona w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Uznając, że wyceny dokonano zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, na jej podstawie organ ustalił wartość nieruchomości, obciążając opłatą właściciela z chwili stworzenia warunków do skorzystania z wybudowanej drogi. W odwołaniu od w/w decyzji skarżąca zarzuciła, że sposób wyliczenia opłaty adiacenckiej powoduje rażącą nierówność w traktowaniu osób, które wpłaciły pieniądze w ramach komitetu i tych, którzy tego nie zrobili. Ci co wpłacili na budowę drogi [...] zł w ramach czynu społecznego, maja opłatę adiacencką obniżoną o [...] zł, a ci co nie wpłacili zapłacą [...] zł. Natomiast ci co wpłacili łącznie zapłacą [...] zł + [...] zł czyli razem [...] zł. Wpłata w takiej wysokości przewyższa oszacowany na [...] zł wzrost wartości nieruchomości. Zdaniem skarżącej taki sposób wyliczenia opłaty adiacenckiej narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i jest rażąco niesprawiedliwe i działa na niekorzyść podatników. Decyzją z [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż pismem z [...] kwietnia 2012 r. zawiadomiono skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie niniejszej. Kolegium podniosło, iż na poczet kosztów budowy infrastruktury ulicy W. skarżąca dokonała wpłaty w wysokości [...] zł, z czego na nakłady zaliczono jej kwotę [...] zł (jako 0,88% wartości całej inwestycji), a wyliczona wysokość opłaty adiacenckiej wynosi [...] zł w sytuacji, gdy wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł. Podzielając ustalenia o prawidłowości sporządzonego operatu organ odwoławczy przyjął go za dowód będący podstawą wydanej decyzji. Organ wskazał, że mimo, iż inwestycję zrealizowano w czasie obowiązywania starych przepisów, korzystniej regulujących rozliczenie nakładów a skarżąca dokonała wpłaty na rzecz budowy drogi jeszcze przed zmianą przepisów, organ wydając decyzję obowiązany jest stosować przepisy z daty orzekania, przy zachowaniu trzyletniego terminu od stworzenia warunków do korzystania z infrastruktury technicznej i termin ten zachowano. W szczególności organ podniósł, iż w sprawie zachowany został 12 miesięczny termin z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ugn), w jakim operat może być wykorzystany. Pismem z [...] października 2012 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze postulowała o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu w całości podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej jest przepis art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej "ugn") stanowiący, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie z art. 144 ust. 1 ugn, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jak stanowi art. 143 ust. 2 ugn - przez budowę takich urządzeń rozumie się m. in. budowę drogi. W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, iż warunki do korzystania przez skarżącą z wybudowanej drogi wystąpiły z dniem [...] października 2009 r., na co wskazał organ I instancji powołując się w uzasadnieniu decyzji na protokół końcowego odbioru robót z tej daty. Zdarzenie to nastąpiło, zatem przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2011r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 156, poz. 985), w którym zmieniono metodę uwzględniania nakładów właściciela nieruchomości na poczet budowy urządzeń infrastruktury przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej. W przypadku tego rodzaju opłaty adiacenckiej istotnym elementem regulacji prawnej, wokół którego jest ona w całości skonstruowana, jest moment stworzenia warunków do korzystania z drogi. Ten moment, bowiem decyduje o ewentualnym wzroście wartości nieruchomości i ten moment ma też znaczenie dla ustalenia stawki procentowej przy ustalaniu opłaty, jak również jest miarodajny, co do ustalenia właściciela nieruchomości. Wspomnieć też warto, że skarżąca dokonała wpłaty na rzecz budowy drogi jeszcze przed zmianą algorytmu wyliczania kwoty opłaty adiacenckiej. Wobec tego do ustalenia wartości nakładów należało zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r. tj zgodnie z art. 148 ust. 4 ustawy, który stanowi, że o wartość tych nakładów pomniejsza się różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką miała przed ich wybudowaniem. Organy decydując się na stosowanie przepisów § 28 ust. 6 oraz § 40 ust. 4 cyt. rozporządzenia w nowym brzmieniu wobec braku wypowiedzi ustawodawcy, co do stosunku nowej regulacji do spraw w toku odwołały się do zasady bezpośredniego działania nowego prawa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowisko to nie jest zasadne. W licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej nie przesądza o bezpośrednim działaniu nowego uregulowania. I tak w uchwale NSA z 12 marca 2001r. OPS 14/00 (publ. ONSA Nr 3, 2001 r, poz. 101) wskazano powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, że Trybunał optuje w razie wątpliwości za zasadą stosowania ustawy dawnej, w imię ochrony praw nabytych jednostki. Podobnie w uchwale NSA z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06 (publ. ONSAiWSA Nr 3, 2006 r, poz. 71) stwierdzono, że w sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może też być automatyczne stosowanie przepisów nowych do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce przed datą wejścia w życie nowych przepisów. Zdaniem Sądu przyjęte przez organ reguły wykładni, gdy brak stosownych regulacji ustawodawcy, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Jedną z podstawowych zasad państwa prawa jest zasada nie działania prawa wstecz (zakaz retroakcji). Z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Odnosząc te uwagi do opłaty adiacenckiej można stwierdzić, że skoro zgodnie z art. 145 ust. 1 ugn istnieje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej ze wskazanego tytułu, po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, to w tym momencie następuje zamknięcie zdarzenia, które winno być miarodajne dla określenia prawa nim rządzącego. Bezpośrednie działanie prawa nowego w praktyce niesie zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, wyżej wspomnianej zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Mając powyższe na uwadze powtórzyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie do ustalenia opłaty adiacenckiej należało zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z daty stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, co należy mieć na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazane naruszenie, które doprowadziło do niewłaściwego zastosowania znowelizowanego rozporządzenia, miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do ustalenia opłaty adiacenckiej w wyższej wysokości, niż przy właściwym zastosowaniu art. 145 ust. 2 i 148 ust. 4 ugn. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r, poz. 270) oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 152 ppsa Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. Orzeczenie o kosztach wydano w oparciu o przepis art. 200 ppsa. ----------------------- 5