VIII SA/Wa 873/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi wniesionej przez K. H. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...]września 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z [...]maja 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wyrokiem z 28 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 544/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę K. H. od decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą z [...]marca 2016 r. Uzasadniając Sąd wskazał na konieczność wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego pod katem szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie zostały należycie ocenione jak wskazał Sąd okoliczności, że był on zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Urzędzie Pracy w [...]oraz w [...]tj. w regionie gdzie występuje wysoki stopień bezrobocia. Bezspornie natomiast ustalono, że skarżący na przestrzeni [...] lat życia udokumentował 25 lat i 7 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych. Ponownie zatem rozpoznając sprawę z wniosku strony, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ"), decyzją z [...]maja 2017 r., na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.; dalej: "ustawą o emeryturach i rentach z FUS") orzekł o odmowie przyznania świadczenia z przyczyn podanych w uzasadnieniu. Składając wniosek o świadczenie w drodze wyjątku skarżący powoływał się na trudną sytuację materialną i ciężką chorobę. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ przytaczając art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS podniósł, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane gdy spełnione są łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Niespełnienie zaś nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Jednocześnie wyjaśnił, że okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Są to przyczyny niezależne od woli strony, niezawinione przez nią, wynikające ze splotu obiektywnych okoliczności, niekiedy powiązanych z subiektywnymi, ale nie dominującymi i usprawiedliwionymi. Są to przeszkody nie dające się usunąć, nawet przy dołożeniu maksimum sił i staranności w celu kontynuowania czy też podjęcia na nowo zatrudnienia. Muszą to więc być przeszkody przynajmniej w jakimś czasie nieusuwalne, eliminujące ubezpieczonego z grona pracowników w szerokim tego słowa znaczeniu. Jak podał organ, orzeczeniem z [...]grudnia 2015 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił u skarżącego całkowitą niezdolność do pracy od 12/2014 r. do 31 grudnia 2017 r., przy czym na dzień orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy, za udokumentowane uznano 25 lat i 7 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych, jednakże w 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - nie udowodniono żadnych okresów. Organ stwierdził również, że nie zachodzi sytuacja wynikająca z art. 58 ust. 4 ustawy emerytalnej, gdyż skarżący spełnia przesłankę całkowitej niezdolności do pracy, ale nie legitymuje się 30 letnim okresem składkowym. Nie spełnione są także przesłanki z art. 57 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ponadto z akt sprawy wynika, że w okresie od 17 stycznia 2004 r. do 12/2014 r., tj. do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, skarżący nie kontynuował zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, zaś trudności w znalezieniu pracy i stan wysokiego bezrobocia w Polsce są bowiem okolicznościami powszechnymi. Konkludując organ uznał, iż w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący podniósł, że Prezes ZUS nie uwzględnił w swojej ocenie znacznego stażu pracy i dużej aktywności zawodowej przypadającej na lata najbardziej efektywne w życiu strony. Ponadto ustalenia organu skarżący uznał za powierzchowne, wyrywkowe, a przeprowadzone postępowanie za pobieżne. Decyzją z [...] września 2017 r. Prezes ZUS po ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: kpa) orzekł o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z 12 maja 2017 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS podniósł, że zgodnie z przepisem art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku następuje, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Ewentualne ustalenie prawa do świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia ww. przesłanek łącznie. Organ rentowy stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że skarżący nie spełnia warunków do renty w trybie zwykłym wymienionych w art. 58 ust. 4, bowiem zamiast wymaganych 30 lat okresów składkowych, o których mowa w art. 6 ustawy o emeryturach i rentach z FUS udokumentował 25 lat, 2 miesiące i 15 dni okresów składkowych oraz 4 miesiące i 15 dni okresów nieskładkowych, nie mniej organ nie kwestionuje faktu, że posiada on adekwatny do wieku staż ubezpieczeniowy. Za istotne Prezes uznał, że przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że wnioskodawca na przestrzeni 54 lat życia tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, udokumentował wprawdzie 25 lat i 7 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych, jednakże w 10-leciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy, nie udowodnił żadnych tych okresów. Ponownie wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Odniósł się także do uchwały Sądu Najwyższego sygn. akt I OPZ 5/05, stwierdzając jej nieaktualność przy obecnie obowiązujących przepisach ustawy emerytalnej. W konkluzji zaznaczył, iż z akt sprawy wynika brak aktywności zawodowej skarżącego w okresie od 17 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2014 r., co oznacza, że przez ponad 10 lat nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Stan zdrowia nie był powodem przerwy w ubezpieczeniu, skoro całkowita niezdolność do pracy istnieje od grudnia 2014 r. Formalna rejestracja w urzędzie pracy jako osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku w okresach od 17 stycznia 2004 r. do 17 listopada 2010 r. oraz od 20 lutego 2014 r. do 1 maja 2015 r. świadczy jak podał Prezes o spełnieniu przez daną osobę przesłanek do przyznania statusu bezrobotnego. Sytuacja na rynku pracy nie stanowi okoliczności szczególnej, która mogłaby uzasadniać przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Trudności w znalezieniu pracy, spowodowane dużym bezrobociem w regionie, nie świadczą jeszcze, że pracy tej w ogóle nie można uzyskać. Końcowo organ rentowy przyznał, że przedstawiona sytuacja materialna skarżącego jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, zaś świadczenia na podstawie przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie są świadczeniami socjalnymi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: 1) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 7, 8 i 9 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie; 2) art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego niewłaściwą wykładnię. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, iż uznaniowość decyzji nie oznacza pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w art. 83, z drugiej zaś przepisy kpa. Podniósł nienależytą ocenę jego znacznego stażu pracy i w związku z tym dużej aktywności zawodowej przypadającej na lata najbardziej efektywne w życiu. Autor skargi dostrzega nie poczynienie ustaleń, co w istocie stanowiło przeszkodę w podjęciu pracy zarobkowej we wskazanej powyżej przerwie w zatrudnieniu. W jego ocenie kierując się dyspozycją art. 7, 8, 9 i 10 kpa, organ powinien zwrócić się do strony o wskazanie, w jakich zdarzeniach lub stanach (niezdolność do pracy, wiek, bezrobocie, konieczność sprawowania opieki nad członkami najbliższej rodziny, itp.) upatruje przeszkód w zatrudnieniu w latach 2004 - 2014. Dokonanie ustaleń w powyższym zakresie, skarżący uznał za bardzo istotne, gdyż może prowadzić do odmiennych wniosków. Podkreślił brak przeprowadzenia ustaleń i oceny w tej materii do czego organ był zobligowany wyrokiem WSA w Warszawie. Nie dokonano również oceny czy skarżący nie byłem ubezpieczony z własnej winy, czy czynił starania by ubezpieczenie to sobie zapewnić. Jednocześnie wywiódł, iż aktywnie zmierzał do zmiany swego statusu z osoby bezrobotnej na osobę czynną zawodowo, starając się m.in. założyć własną działalność gospodarczą, jednakże odmówiono mu dofinansowania ze środków unijnych. Również nie otrzymywał propozycji z urzędów pracy, w których był zarejestrowany ([...] i [...]). W kontekście całego postępowania skarżący podkreślił, że ustalenia Prezesa ZUS były powierzchowne, wyrywkowe, postępowanie było przeprowadzone bardzo pobieżne z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący okazał orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 11 grudnia 2017 r. stwierdzające całkowitą niezdolność do pracy do 30 listopada 2020 r. oraz całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji do 30 listopada 2018 r. Wyjaśnił, że ma wykształcenie średnie techniczne, jest mechanikiem samochodowym, a jego problemy ze znalezieniem pracy związane były z wiekiem, a nie ze względu na wykształcenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. W świetle powołanego przepisu, przyznanie świadczenia pozostawiono uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Powyższe nie oznacza jednak, że organ zwolniony jest ze stosowania zasad ogólnych kpa. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się bowiem przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Prezes ZUS podejmujący decyzje administracyjne w tego rodzaju sprawach jest związany zatem rygorami procedury administracyjnej określającej obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Obowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zaznaczenia wymaga, że organ nie wykonał w dostatecznym stopniu wytycznych wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 544/16, czym naruszył art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał na konieczność wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego pod kątem szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Natomiast organ rentowy nie wywiązał się w ocenie Sądu w sposób należyty w ocenie zebranego materiału dowodowego. Trzeba tu zwrócić uwagę Prezesowi, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ dysponował: - zaświadczeniem z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z [...] maja 2017 r., stwierdzającym okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych; - zaświadczeniem z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z [...] maja 2017 r., stwierdzającym, że w dniu [...]grudnia 2007 r. skarżący otrzymał propozycję pracy na stanowisko mechanik pojazdów samochodowych , ale pracodawca odmówił przyjęcia na powyższe stanowisko z powodu braku kwalifikacji oraz potwierdzające datę 18 listopada 2010 r. pozbawienia statusu bezrobotnego; - pismo z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z [...] kwietnia 2017 r., stwierdzające, że w okresie zarejestrowania skarżący nie otrzymał propozycji pracy; - kopią świadectwa pracy ostatniego zatrudnienia od 16 lipca 2001 r. do 31 grudnia 2002 r. na stanowisku mechanik, z zaznaczeniem że umowa rozwiązała się z upływem czasu na jaki była zawarta; - pismem skarżącego z 24 kwietnia 2017 r., stanowiącym odpowiedź na pismo organu, z którego wynika, że w okresie lat 2004-2014, kiedy był zarejestrowany jako osoba bezrobotna – pozostawał na utrzymaniu małżonki, podjął starania aby założyć działalność gospodarczą, jednakże odmówiono mu dofinansowania ze środków unijnych. Skarżący dołączył wyrok rozwodowy, sygn. akt I C 1095/14, z dnia 9 grudnia 2014 r. Sąd stwierdza, że powyższy materiał dowodowy nie został poddany należytej ocenie w kontekście art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz wytycznych Sądu (VIII SA/Wa 544/16). Zwrócić uwagę należy, że z akt sprawy wynika, że skarżący w toku postępowania wskazywał, że PUP nie przedstawił mu żadnej propozycji zatrudnienia, on sam zaś podjął starania aby założyć działalność gospodarczą. Słusznie zatem wskazuje skarżący nie zgadzając się więc z zarzutem organu braku aktywności zawodowej z jego strony, iż okoliczności te nie zostały przez Prezesa poddane głębokiej ocenie, organ się nie odniósł i okoliczności tych nie rozważył. Nie rozważając tych okoliczności na gruncie całokształtu materiału dowodowego organ uchybił przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ – biorąc pod uwagę długi staż ubezpieczeniowy wnioskodawcy - 25 lat, 2 miesiące i 15 dni okresów składkowych i 4 miesiące i 15 dni okresów nieskładkowych – powinien też rozważyć, w kontekście podnoszonej przez stronę niemożności jej znalezienia, czy okoliczność ta nie stanowi okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Organ powinien również przeanalizować stopień bezrobocia panujący na terenie województwa, w którym zamieszkiwał skarżący, w okresach, w których był zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Sama formalna rejestracja w charakterze osoby bezrobotnej (poszukującej pracy) rzeczywiście nie stanowi okoliczności szczególnej na gruncie art. 83 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, jednakże przy uwzględnieniu sytuacji panującej na rynku pracy na danym terenie mogłyby zostać zakwalifikowane przez organ, jako okoliczność szczególna w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Organ rozstrzygając sprawę nie dokonał jednak wszechstronnej analizy stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy i nie wyjaśnił wszystkich jej aspektów. W orzecznictwie przyjmuje się, że za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym zdarzenie to bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Prawodawca, posługując się tym zwrotem, daje organowi pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem, co podkreśla cel omawianej regulacji. Nie chodzi tu bowiem o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Podkreślić należy, że szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Podkreślić także należy, że żaden przepis powoływanej ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności". Dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone indywidualnie. Skarżący nie był osobą nieczynną zawodowo. Udokumentował ponad 25 lat okresów składkowych i nieskładkowych. Prezes ZUS ponownie rozpoznając sprawę uwzględni przedstawione wyżej wskazania, co do konieczności dokonania ustaleń faktycznych, a w szczególności co do rozważań w zakresie oceny, czy w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, które uniemożliwiły wnioskodawcy nabycie uprawnienia w trybie zwykłym (przy uwzględnieniu treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS ). Uzasadnienie decyzji, aby odpowiadało przepisowi art. 107 § 3 kpa powinno odzwierciedlać fakt rozważenia przez organ wszystkich okoliczności mających znaczenie dla niniejszej sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w wyroku.