VIII SA/Wa 880/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012r. znak [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98/2000 r. poz. 1071, dalej określany jako "kpa") w zw. z art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193 poz. 1194 z późn. zm., dalej określana jako "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołania K. M. (określanego dalej jako "strona" lub "skarżący") od decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. zezwalającej Gminie G. na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej - ulica P. w miejscowości B. wraz z budową linii elektroenergetycznej NN oświetlenia drogowego" na działkach o wskazanych w jej treści numerach ewidencyjnych położonych w obrębie geodezyjnym B. gm. G. – orzekł o utrzymaniu w mocy ww. decyzji Starosty K. W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda M. podniósł, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało na wniosek inwestora Gminy G. Właściwy w sprawie organ tj. Starosta K. po przeprowadzeniu postępowania wg zasad określonych w specustawie drogowej wydał w dn. [...] czerwca 2012 r. decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą zezwolenia Gminie G. na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej - ulica P. w miejscowości B. wraz z budową linii elektroenergetycznej NN oświetlenia drogowego" na działkach wskazanych w decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. M., który zarzucił ww. decyzji rażące naruszenie prawa i wniósł o jej unieważnienie w części dotyczącej pozwolenia na budowę ścieżki rowerowej wzdłuż ulicy P. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K., Wojewoda M. przedstawił następującą argumentację: Wskazał, że Starosta K. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej skierował, zgodnie z przepisami określonymi w specustawie drogowej, do wnioskodawcy oraz właścicieli, których nieruchomości przewidziane zostały pod tę inwestycję. Ponadto zamieścił zawiadomienie w formie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Starostwa Powiatowego w K., Urzędu Gminy w G. i lokalnym wydaniu Gazety Wyborczej. Wojewoda podniósł, że stanowiąca załącznik do decyzji dokumentacja budowlana jest poprawnie sporządzona przez osoby posiadające stosowne uprawnienia projektowe w budownictwie oraz kompletna tj. zawierająca projekt budowlany, mapy z naniesionymi liniami rozgraniczającymi, mapy z projektem podziału nieruchomości zarejestrowane w ośrodku geodezji i kartografii. Powyższe spełnia wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120/2003 r. poz. 1133). W przedmiocie ochrony środowiska dla przedmiotowej inwestycji została wydana przez Wójta Gminy G. decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla ww. inwestycji oraz realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto wnioskodawca przed złożeniem wniosku uzyskał opinię zgodnie z art. 11b specustawy drogowej właściwego miejscowo Zarządu Województwa oraz Zarządu Powiatu. Decyzja organu I instancji została doręczona wnioskodawcy, natomiast właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, które zostały objęte inwestycją otrzymali na adresy wskazane w katastrze nieruchomości, zawiadomienia o jej wydaniu. Równocześnie o jej wydaniu poinformowano w formie obwieszczeń w Starostwie Powiatowym w K. i Urzędzie Gminy w G. oraz stronach internetowych ww. urzędów. Odnosząc się do zarzutów odwołania niesionego przez K. M. dotyczących budowy ścieżki rowerowej, która ma przebiegać w znacznej części przez działki należące do ww., Wojewoda M. podniósł, że o przebiegu drogi decyduje zarządca (w tej sprawie Gmina G.) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Z uwagi na powyższe uprawnienie Wojewody jako organu II instancji w tym zakresie ograniczają się do kontroli prawidłowości zamierzonej lokalizacji inwestycji do zgodności z prawem przedstawionego przez wnioskodawcę wariantu. Odnosząc się do zarzutu braku poinformowania strony o zamiarze budowy ścieżki rowerowej – Wojewoda M. podniósł, że ścieżka rowerowa jest częścią drogi i będzie zlokalizowana wyłącznie w pasie drogowym. Z uwagi na powyższe organ wywiódł, że budowa ścieżki rowerowej nie była przedmiotem odrębnego postępowania i w związku z tym nie wymagała udzielenia dodatkowej informacji o jej lokalizacji, gdyż jej przebieg wynikał z map do celów projektowych, które są dostępne do wglądu dla stron postępowania. W odniesieniu do zarzutu braku dostępu do nieruchomości pozostających przy skarżącym, Wojewoda wskazał, że z dokumentacji wynika, że zaprojektowano zjazdy do posesji oraz pola uprawne i na drogi wewnętrzne. Organ podniósł, że skarżący, jak to wynika z dokumentów, ma dostęp do drogi krajowej poprzez zaprojektowany zjazd do działki nr [...], stanowiącej jego własność i sąsiadującej z działką nr [...]. Odnosząc się do zarzutu przeniesienia ścieżki rowerowej na nieruchomości będące w zarządzie Agencji Własności Rolnej, organ podniósł, że w przypadku zmiany lokalizacji ścieżki rowerowej poprzez jej przesunięcie na tereny ANR, z uwagi na istniejącą tam infrastrukturę techniczną znacznie zwiększyłoby koszt inwestycji, natomiast wypłata odszkodowania za zajęty grunt rolny jest znacznie niższa. Ponadto przesunięcie osi projektowanej ulicy, spowodowałoby na tym odcinku, zaprojektowanie dwóch luków poziomych, co wymagałoby dodatkowego poszerzenia jezdni i niosłoby ze sobą dodatkowe nakłady pieniężne. W skardze na powyższą decyzję, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K. M. wniósł o unieważnienie decyzji Wojewody M. i poprzedzającej ją decyzji Starosty K., w szczególności w części dotyczącej pozwolenia na budowę ścieżki rowerowej wzdłuż ulicy P. Skarga jest lakoniczna i poza wnioskiem co do żądania, nie zawiera uzasadnienia. Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody M. z dnia [...] września 2012 r., którą to decyzją ww. organ utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] czerwca 2012 r. zezwalającą Gminie G. na realizację inwestycji drogowej pn. " Budowa drogi gminnej - ulica P. w miejscowości B. wraz z budową linii elektroenergetycznej NN oświetlenia drogowego" na działkach o wymienionych w jej treści numerach ewidencyjnych położonych w obrębie geodezyjnym B. gm. G. Podkreślić należy, że celem specustawy drogowej, która ma charakter epizodyczny (obowiązuje do 31 grudnia 2020 r.) jest uproszczenie procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Skróceniu czasu wydawania tych rozstrzygnięć służy przede wszystkim połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzyganie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzanie podziału nieruchomości, przejmowanie jej na własność publiczną i zatwierdzanie projektu budowlanego, stanowiące pozwolenie na budowę. W przepisach art. 11 d ust. 1 w punktach 1 - 9 specustawa drogowa wymienia enumeratywnie warunki, jakie powinien spełniać wniosek o lokalizację inwestycji drogowej, który zgodnie z art. 11 b ust. 1 winien być złożony po uzyskaniu opinii organów w nim wymienionych. Natomiast przepis art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej w punktach 1 - 8 wskazuje elementy jakie decyzja ta winna zawierać. Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5.000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu; 2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; 4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; 5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; 6) opinie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów, 7) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. Jak wynika z analizy akt sprawy, przedłożona przez inwestora dokumentacja spełnia ustawowe wymogi. Do wniosku dołączony został komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej, jak również inwestor spełnił także obowiązek określony w art. 11 b ust. 1 specustawy, przedkładając stosowne opinie. Zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku przebudowy dróg innych kategorii, g) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f, h) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. e i f. Dokonując z punktu widzenia cytowanego przepisu kontroli zaskarżonej decyzji, przede wszystkim wskazać trzeba na ugruntowane w orzecznictwie sądowo administracyjnym stanowisko, że przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności, czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 46/07 [w:] LEX nr 338845, został sformułowany pogląd, że "wojewoda pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji". Rola organu wydającego przedmiotową decyzję sprowadza się zatem do opisania dyspozycji i uwarunkowań dla inwestycji drogowej w zakresie wskazanym w art. 11 f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 11c specustawy drogowej, do postępowań w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Konstrukcja obowiązujących w dacie orzekania przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dowodzi, że uregulowane nią postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczyło się z wniosku, co powoduje związanie organów orzekających w tych sprawach treścią złożonego wniosku. W toku postępowania organy winne były zatem ocenić kompletność tego wniosku oraz ustalić, czy spełniania on inne przesłanki określone przepisami ustawy, co w niniejszej sprawie organy uczyniły. Mając na uwadze lakoniczność wniesionej skargi, która ogranicza się do żądania unieważnienia ww. decyzji Wojewody M. w części dotyczącej pozwolenia na budowę ścieżki rowerowej – Sąd stwierdza, że ustalenia wspomnianej decyzji w części dotyczącej ścieżki rowerowej są zgodne z prawem. Sąd podziela zasadność ocen organu, że ścieżka rowerowa jest częścią zamierzonej drogi gminnej ulicy P. i będzie zlokalizowana w pasie drogowym. Z uwagi na powyższe budowa ścieżki rowerowej, która jak wynika z załączonych do akt map, będzie przebiegać w znacznej części przez nieruchomości należące do tego czasu do skarżącego, nie jest przedmiotem odrębnego postępowania i w związku z tym nie wymaga udzielenia dodatkowych informacji. Zarzuty formułowane przez skarżącego w tym przedmiocie w toku postępowania przed organami i jak należy domniemywać podtrzymywane w skardze, są niezasadne. W odniesieniu natomiast do zjazdów, której to kwestii skarżący co prawda nie porusza w skardze, ale obszernie w tym przedmiocie argumentuje w przebiegu postępowania przed organami, Sąd również podziela oceny organów, że zastrzeżenia skarżącego w tym zakresie są niezasadne. Z dołączonej do akt dokumentacji projektowej wynika, że przewidziano wykonanie nowych zjazdów na posesję, a na odcinkach z rowami przydrożnymi przewidziano przepusty pod zjazdami z rur. Wszystkie te zjazdy zaprojektowano jako zjazdy typu ulicznego do granicy pasa drogowego (vide projekt budowlano-wykonawczy akta administracyjne sprawy). Tak więc w pełnym zakresie będzie to zabezpieczało potrzeby komunikacyjne mieszkańców, w tym skarżącego. Organ w sposób wiarygodny uzasadnił także przebieg projektowanej drogi gminnej i przesłanki którymi się przy tym kierował. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.