VIII SA/Wa 887/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy Stromiec z dnia 24 września 2013 r. nr XXX.198.2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy [...] na podstawie art. 7 ust.1 pkt 3, art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (DZ.U z 2013 roku, poz. 594 ze zm. u.s.g.) oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (DZ.U nr 123, poz. 853 dalej jako ustawa) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...]. Pismem z dnia 30 października 2017 roku Prokurator Rejonowy w [...] zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie następujących zapisów: - art. 7 ust.1 pkt 3 oraz art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g., poprzez zbędne powołanie tego przepisu w podstawie prawnej uchwały, podczas gdy z przepisu art. 19 ust.1 ustawy wynika kompetencja rady do podejmowania uchwały w tym przedmiocie; - art. 19 ust.2 pkt 2 ustawy poprzez nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków polegający na odesłaniu przez §§ 6, 7 oraz 34 regulaminu do umowy i przepisów prawa; - art. 1, art. 6 ust.3 art. 19 ust.1 i 2 ustawy poprzez określenie w § 10, § 11, § 46 i § 47 regulaminu zagadnień, które zgodnie z przepisem art. 6 ust.3 ustawy winny być określone w umowie, a zatem z przekroczeniem kompetencji; - art. 19 ust.1 i 2 oraz art. 21 ustawy poprzez określenie § 25 i § 58 regulaminu dotyczących problematyki wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z przekroczeniem przez Radę Gminy przyznanej jej kompetencji. Na rozprawie w dniu 27 marca 2018 roku prokurator poparł skargę modyfikując jej zarzuty. Wskazywał, że w przedmiotowej uchwale doszło do pominięcia uchwałodawczego w postaci braku uregulowań w zakresie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nałożenia obowiązków, których nie przewidują przepisy prawa – w § 19 regulaminu mapy sytuacyjnej, w § 19 ust. 2 złożenia dokumentacji, w § 24 i § 55 złożenia projektu budowalnego, powtórzenia definicji ustawowej w § 1 ust.2 i 3, zdefiniowania w regulaminie usługodawcy jako tożsamego z przedsiębiorstwem wodno – kanalizacyjnym, naruszenie hierarchii źródeł prawa w § 63 regulaminu, uregulowanie w § 7 ust.6 kosztów zakupu wodomierza, powoływanie po raz drugi § 6 – wadliwość techniki prawodawczej, powtórzenie zapisów z art.8 ustawy i uregulowanie ich w § 6 i § 27 regulaminu. Z uwagi na całość uchybień prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 7 ust.1 pkt 3 oraz art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g. poprzez zbędność powoływania tych przepisów w podstawie prawnej podejmowania uchwały wskazywał, że w treści regulaminu rada wzięła pod uwagę elementy wskazane w § 19 ust.2 ustawy. Gdyby rada ograniczyła się we wskazaniu podstawy prawnej uchwały tylko i wyłącznie do art. 19 ustawy, to powstałaby wątpliwość czy organ wyczerpująco wykazał podstawy prawne. Zgodnie z konstytucją RP w uchwalaniu aktów prawa miejscowego obowiązuje zasada hierarchicznej struktury systemu źródeł prawa co oznacza, że akty prawa miejscowego muszą być zgodne ze wszystkimi aktami prawa powszechnie obowiązującymi. Rada Gminy wskazując wyżej powołane przepisy realizowała zasadę hierarchicznej struktury systemu źródeł prawa. Przez minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków rozumie się przede wszystkim ,,zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków’’. Regulamin te zapisy realizuje w § 7 i § 8 regulaminu. Zdaniem organu regulamin w swej treści nie może posługiwać się liczbami bezwzględnymi – zarówno w metrach sześciennych – jeśli chodzi o wymaganą ilość, jak i w barach, jeśli chodzi o odpowiednie ciśnienie. Takie parametry są indywidualne i zależą od liczby mieszkańców domu lub parametrów danej instalacji. Zdaniem organu odpowiednie zapisy - ,,usługodawca dostarcza wodę(...) o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi w sposób ciągły i niezawodny‘’, ,,zapewnia (....) odpowiednie ciśnienie o wielkości wynikającej z warunków technicznych przyłącza’’, ,,dokonuje( ...) niezbędnych napraw’’, ,,instaluje (....) wodomierz główny po (....) zawarciu umowy". Organ nie zgadzał się z zarzutem naruszenia art. 1, art. 6 ust.3 i art. 19 ust.1 i 2 ustawy bowiem rada określiła w § 10, § 11, § 46 i § 47 regulaminu tryb zawierania lub rozwiazywania umów, do czego zobowiązuje przepis art. 19 ust.2 ustawy. Rada nie przekroczyła kompetencji ustawowych i nie określiła w § 25 i § 58 Regulaminu zagadnień dotyczących problematyki wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Art. 19 ust.2 pkt 5 ustawy nakłada na radę obowiązek aby regulamin zawierał m.in. ,,techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych‘’. W żadnym ze wskazanych paragrafów regulaminu nie ma mowy o wieloletnich planach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga organu nadzoru jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż uchwała Rady gminy Stromiec, stosownie do art. 19 ust.1 zdanie drugie ustawy stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone czasem. Organ uchwalający akt prawa, w tym również miejscowego związany jest również zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej’’ (DZ.U nr 100, poz. 98). Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz dziale I rozdziału 2 -7, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. Podstawę prawną spornej uchwały stanowią przepisy art. 7 ust.1 pkt 3 oraz art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ustawy. Powołane przepisy upoważniają organy gminy do stanowienia prawa w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Powoływanie przepisów ustawy o samorządzie gminnym było zbędne, gdyż już art. 19 ust.1 ustawy wynika kompetencja do podejmowania uchwał w przedmiotowej sprawie, który wskazuje, iż rada gminy (.....) uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (.....). Regulamin jak stanowi art. 19 ust.2 ustawy powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo –kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4. warunki przyłączenia do sieci, 5. techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych, 6. sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8. standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9. warunki dostarczania wody na cele przeciw pożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania rady gminy. Regulamin dostarczania wody nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący i określa, co oznacza, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy pamiętać o unormowaniach z § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie ,,zasad techniki prawodawczej‘’, zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy [...] nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 19 ust.2 pkt 1 ustawy ponieważ nie określiła minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w treści regulaminu rada wprowadziła w rozdział 2 zatytułowany ,,minimalny poziom świadczonych usług wodociągowych’’ ale regulacje tam zawarte nie pozwalają ich zakwalifikować jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne. Organ w odpowiedzi na skargę wskazywał, że uregulowania w powyższym zakresie są zawarte w § 7 i § 8 regulaminu. Analiza przepisów tego rozdziału wskazuje, że w § 6 regulaminu odnośnie minimalnej ilości dostarczanej wody odsyła do umowy, co nie czyni go samodzielnym uregulowaniem, a poszczególne punkty § 7 regulaminu nawiązują do unormowania zawartego w art. 1 ust.1 ustawy( pkt 1), bądź do uregulowań zawartych w art. 5, art. 15 ustawy. Można się zgodzić, iż w regulaminie nie da się dokładnie określić wszystkich parametrów świadczonych usług, a to z uwagi na różne kategorie odbiorców. Nie można jednak wyprowadzić z tego wniosku, ze regulamin nie będzie zawierał żadnego uregulowania w zakresie minimalnego poziomu tych usług, a z taką sytuacją mamy tu do czynienia. Wskazywany przez organ § 8 reguluje obowiązki usługobiorcy korzystającego z sieci wodno – kanalizacyjnej i nie ma związku z kategorią minimalnego poziomu świadczonych usług. Zgodzić się należy z prokuratorem, że postanowienia regulaminu w § 24 ust.1 i § 55 ust.1 w zakresie wskazania, iż budowa przyłącza wykonuje się na podstawie projektu budowlanego i zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga stosownie do art. 29a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane (DZ.U z 2006, nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej jako prawo budowlane) jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej. Uregulowanie z § 6 ust.1 i § 27 regulaminu dotyczące odcięcia i zamknięcia przyłącza wodociągowego narusza prawo ponieważ jest powtórzeniem uregulowania ustawowego z art. 8 ustawy. W rozdziale 2 - § 6 regulaminu został powtórzony dwukrotnie i związku z tym różne kwestie są regulowane tym samym paragrafem, co wskazuje na wadliwość techniki prawodawczej przedmiotowego regulaminu. Uregulowanie w § 10, § 11, § 46 i § 47 regulaminu zagadnień dotyczących treści umów zawieranych w zakresie usług wodno – kanalizacyjnych z przekroczeniem delegacji ponieważ zgodnie z art. 6 ust.3 ustawy kwestie te winny być uregulowane w umowie. Określenie szeregu obowiązków odbiorcy usług związanych z użytkowaniem instalacji wodociągowej stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny jakim jest rada miejska jako uchwalającą sporny regulamin nie może kształtować jej treści. W regulaminie rada może określać tryb i warunki umowy a jej treść. Takie zapisy są nie tylko wydane z przekroczeniem delegacji, ale również wkraczają w obszar ustawowo przekazany do regulacji umownej. Brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań wykraczających poza delegację wynikającą z art. 19 ust.2 ustawy tj. § 18 (budowa przyłącza z własnych środków usługobiorcy), § 19 ust.1 (określenie wzoru wniosku), § 19 ust.2 (obowiązek dołączenia mapy sytuacyjnej), § 20 (uzgodnienie dokumentacji), § 25 i § 58 (wskazanie o możliwości dostępu do m.in. studium, planu miejscowego), § 63 informacja o zastosowaniu przepisów w sprawach nieuregulowanych regulaminem). Przepis art. 15 ust.4 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo do przyłączenia do sieci każdej nieruchomości, jeżeli spełnione są warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Uchwała nie może rozszerzać katalogu o dodatkowe obowiązki. Natomiast przypadki w których sporządza się dokumentację geodezyjną został określony w przepisach znajdujących się w hierarchii źródeł prawa wyżej niż akty prawa miejscowego (art. 1 pkt 1 i 4, art. 12, art. 27 ust.1 -3 ustawy z 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne - DZ.U z 2016 roku, poz. 1629, art. 43 ust.1 i 3 ustawy prawo budowlane, § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 roku w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjnych obowiązujących w budownictwie – DZ.U nr 25, poz. 133). W związku z tym, ze stany faktyczne wymagające sporządzenia dokumentacji geodezyjnej zostały uregulowane na poziomie ustaw i rozporządzeń, a zatem ta kwestia nie może być regulowana aktami prawa miejscowego. W szeregu paragrafów przedmiotowego regulaminu posłużono się pojęciem usługodawcy, które jest tożsame z pojęciem określonym w art. 2 pkt 4 ustawy jako przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne. Skoro ustawodawca we wskazanym wyżej przepisie zdefiniował podmiot prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków to takim określeniem winien posługiwać się również akt prawa miejscowego wydany na podstawie ustawy. Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2013 roku, nr [...] narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że ,,okrojony‘’ z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego były niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia uchwały w całości. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.