VIII SA/Wa 888/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2023 r. sprawy ze skargi L. S., R. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2022 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących L. S. i R. S. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 września 2022 r., Nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku L. S. i R. S. (dalej: wnioskodawcy, skarżący, strony) o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: organ I instancji, PINB) z dnia [...] maja 2022 r. Nr [...], nakazującej skarżącym rozbiórkę ogrodzenia betonowego działki nr ewid. [...] (od strony działki nr [...], nr [...] i nr [...]), położonej w miejscowości W., gm. W., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia MWINB wskazał, że warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie przez strony ustawowego terminu do dokonania tej czynności. W przedmiotowej sprawie adresowana do wnioskodawców korespondencja, zawierająca decyzję PINB Nr [...] z dnia [...] maja 2022 r., została doręczona za zwrotnym potwierdzeniem odbioru [...] maja 2022 r., o czym świadczy własnoręczny podpis skarżącej – L. S.. Termin do złożenia odwołania wynosił 14 dni i upłynął z dniem [...] czerwca 2022 r. (dzień powszedni). Odwołanie skarżących zostało natomiast złożone osobiście w siedzibie PINB [...] sierpnia 2022 r. (pieczątka na odwołaniu). Nie może zatem budzić wątpliwości, że złożenie powyższego odwołania nastąpiło z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidywanego do jego wniesienia. MWINB podniósł, że skarżący we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB wskazali, iż uchybienie tego terminu nastąpiło, ponieważ decyzję organu I instancji odebrał ktoś z domowników. W tym czasie wnioskodawcy mieli pogrzeb brata skarżącej i nie było ich w domu. Kopertę z korespondencją ktoś odłożył na półkę szafki, nie informując o tym skarżących. Mając na uwadze powyższe MWINB zauważył, że argumentacja zawarta we wniosku o przywrócenie terminu nie jest wiarygodna, ponieważ korespondencję zawierającą decyzję PINB odebrała za zwrotnym potwierdzeniem odbioru skarżąca, poświadczając tę czynność własnoręcznym podpisem (zwrotne poświadczenie odbioru w aktach administracyjnych). Kryterium braku winy, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, przy nawet największym, w danych warunkach, wysiłku (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 526/11). W świetle powyższego przytoczone przez skarżących argumenty dotyczące sytuacji rodzinnej i materialnej nie mogą być samodzielną przesłanką do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej. O braku winy w uchybieniu terminu można bowiem mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie czynności procesowej stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Od powyższego postanowienia skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Wojewódzkiego w Warszawie, żądając stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, a co skutkowało błędnym uznaniem, że uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło całkowicie z winy skarżących, a nie z trudnych zdarzeń w ich rodzinie. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli swoje zarzuty wskazując, że nie pamiętają, kiedy odebrali decyzję organu I instancji, ponieważ w tym czasie mieli trudną rodzinną sytuację: śmierć mamy skarżącego i ciężka choroba brata skarżącej, w konsekwencji której nastąpiła jego śmierć, która była dużym szokiem dla rodziny. Ta sytuacja spowodowała, że nie byli w stanie zająć się otrzymaną korespondencją, której nie otwierali po odbiorze. W tym czasie mieli jeszcze pożar na swojej nieruchomości, wskutek którego ponieśli szkodę na ponad 1 milion zł. Z tego powodu korzystali z pomocy [...] i [...]. Dopiero w czasie sprzątania w mieszkaniu [...] sierpnia 2022 r. znaleźli nieotwartą kopertę z korespondencją PINB, z której dowiedzieli się o nakazie rozbiórki ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów, aniżeli wskazane w jej treści. W pierwszej kolejności należy wskazać, że od decyzji PINB z [...] maja 2022 r. Nr [...] zobowiązującej skarżących do rozbiórki ogrodzenia betonowego działki nr [...] położonej w miejscowości W. przysługuje odwołanie, które zostało przez wnioskodawców złożone po terminie (okoliczność bezsporna). Z akt administracyjnych wynika, że ww. decyzja została doręczona skarżącym w dacie [...] maja 2022 r., a przesyłkę pokwitowała osobiście L. S.. Odwołanie skarżący złożyli osobiście w PINB [...] sierpnia 2022 r., a więc po upływie 14 dni od otrzymania decyzji. Wraz z odwołaniem złożyli również wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, w którym wskazali na trudną sytuację rodzinną (pożar budynku gospodarczego w styczniu 2022 r., śmierć mamy skarżącego – L. S. [...] kwietnia 2022 r. oraz śmierć brata skarżącej – [...] maja 2022 r., na co przedstawili dowody w postaci aktów zgonu oraz informacji prasowych na temat pożaru). Zgodnie z treścią art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przepis art. 59 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (§ 2). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że dla zastosowania instytucji przywrócenia terminu przewidzianej w art. 58 § 1 k.p.a. muszą być spełnione łącznie cztery przesłanki, tj.: - dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, - wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, - uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, - dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin, np. wniesienie odwołania. MWINB uznał, że skarżący nie spełnili jednej z powyższych przesłanek, tzn. nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa, a takim z pewnością jest odebranie korespondencji bez jej otwierania. Jednak niezależnie od powyższej oceny organu odwoławczego oraz zarzutów skargi Sąd zwrócił uwagę na inne naruszenie organu I instancji, a mianowicie doręczenie decyzji o rozbiórce jej adresatom – małżonkom S. w jednej kopercie i za jednym potwierdzeniem odbioru. Z akt administracyjnych wynika, że decyzję organu I instancji doręczono L. i R. S., zam. A. R. [...], [...] R., której odbiór skarżąca osobiście pokwitowała. W tym miejscu należy stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym stronami są poszczególni małżonkowie jako osoby fizyczne, a nie małżonkowie jako instytucja mająca swoje umocowanie w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (por. wyrok NSA z 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2379/18, publ. cbosa). Każde z małżonków jest adresatem decyzji i każde z nich odrębnie może złożyć odwołanie. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści art. 40 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. wynika, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Natomiast w sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną upoważnioną do odbioru pism. Doręczanie pisma skarżącym w jednej kopercie (choćby byli małżonkami) i za jednym potwierdzeniem odbioru nie może być uznane za doręczenie w rozumieniu w.cyt. przepisu art. 40 k.p.a. Każdy z małżonków winien otrzymać odrębny egzemplarz decyzji. Pisma kierowane do strony powinny być adresowane do niej imiennie, czyli adresując przesyłkę organ musi wymienić stronę jako indywidualnie określonego adresata, wobec którego – jako podmiotu – dokonywana jest czynność doręczenia. Co za tym idzie, doręczanie pism łącznie współmałżonkom uznać należy za nieprawidłowe. Wynika z tego, że PINB nieprawidłowo doręczył swoją decyzję z [...] maja 2022 r., ponieważ decyzja dotycząca obojga małżonków musi być doręczona każdemu z nich oddzielnie (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I ACa 88/19, publ. Lex nr 3019538, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 1 września 2021 r., sygn. akt I SA/Go 225/21, wyrok WSA w Łodzi z 15 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 165/06, wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1612/15, wyrok WSA w Białymstoku z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 709/22, wszystkie wyroki publ. cbosa). Doręczenie orzeczenia w jednej kopercie do obojga skarżących stanowiło naruszenie art. 40 § 1 i § 3 k.p.a. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem upoważnienie jednej ze stron do odbioru pism za obie strony. Sąd wskazuje przy tym, że nie ma tu znaczenia okoliczność, że na wcześniejszych etapach postępowania organ I instancji również w taki sposób adresował przesyłki dla skarżących, a oni tego nie kwestionowali. Sąd, rozpoznając niniejszą skargę, nie jest uprawniony do oceny wcześniejszych etapów postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). Ponownie rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi Sądu w kontekście oceny przesłanki uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez winy stron.