VIII SA/Wa 89/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego Z. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] wydaną po rozpatrzeniu odwołania K. S. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako kpa) i uchyleniu pozytywnej dla skarżącego ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2009 r. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. po rozpoznaniu wniosku K. S. z dnia [...] kwietnia 2008 r. przyznał mu płatność obszarową w łącznej wysokości [...]zł przyjmując za podstawę wydania decyzji art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. na podstawie art. 149 § 1 z zw. z art. 145 § 1 pkt 1, art. 147 i 150 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako kpa) wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., o której mowa wyżej. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z ustaleń organu wynika, że od dnia [...] lutego 2005 r. właścicielem działki o nr ewid. [...] jest M. R. S., a właścicielem działek o nr ewid. [...] i [...] jest A. S. Z zeznań wyżej wymienionych wynika, iż byli oni jedynymi właścicielami i użytkownikami gruntów, o których mowa. W tych okolicznościach organ I instancji uznał, iż dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 rok. Decyzja ta po rozpatrzeniu odwołania K. S. została uchylona decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] czerwca 2011 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, iż organ I instancji nie przeprowadził w sprawie postępowania co do przyczyn wznowienia, czym naruszył dyspozycję art. 149 § 2 kpa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 kpa i art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 19 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 uchylił decyzję, o której mowa i odmówił K. S. przyznania jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności bezpośredniej oraz uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej na 2008 rok. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. przyznano wnioskodawcy płatność z tytułu jak wyżej w łącznej wysokości [...] zł. W dniu [...] sierpnia 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęły pisma Biura Wsparcia Inwestycyjnego [...] Oddziału Regionalnego wskazujące na nieprawidłowości w zakresie użytkowania gruntów rolnych objętych deklaracją we wnioskach o przyznanie płatności na lata 2005-2010 składanych przez K. S. odnośnie działek o numerach ewid. [...], [...] i [...]. Organ I instancji ustalił, iż od 2005r. jednym użytkownikiem działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] jest A. S., zaś działki o numerze ewidencyjnym [...] M. S.. W związku z tym, że organ przyznał K. S. płatności na podstawie deklaracji użytkowania, w której wskazano działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...], który to dowód okazał się fałszywy należało wznowić postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa. W wyniku dokonanych ustaleń organ stwierdził, że powierzchnia zgłoszona we wniosku wynosiła [...] ha, natomiast łączna powierzchnia wykluczonych z jednolitej płatności obszarowej gruntów wynosi [...] ha, zatem powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wynosi [...] ha. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek zgłoszonych do jednolitej płatności obszarowej, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej oraz kontroli w miejscu wynosi [...]%. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 30% lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. W odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] listopada 2011 r. K. S. podniósł, że zasadne jest żądanie zwrotu nienależnych płatności, ale tylko w stosunku do [...] działek, których użytkownikami byli jego synowie. Oświadczył, że nie był świadom tego, iż pobieranie dopłat za synów jest niezgodne z prawem. Uznał, że płatności powinny zostać utrzymane w stosunku do gruntów, które uprawiał zgodnie z wymogami dobrej kultury rolnej. Powołał się na swoją trudną sytuację materialną i życiową, która uniemożliwia zwrot przyznanych płatności. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] listopada 2011 r. stwierdził, że skarżący nie był faktycznym użytkownikiem [...] działek rolnych (nr [...], [...] i [...]), które zadeklarował w swoim wniosku o przyznanie płatności na 2008 r. Tym samym w treści wniosku znalazły się działki wskazane w sposób nie uprawniony. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. podzielił w konsekwencji argumentację organu I instancji zarówno, co do przyczyn wznowienia postępowania, jak i odmowy przyznania płatności. Jako podstawę materialnoprawną decyzji odmawiającej skarżącemu przyznania płatności Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. podał między innymi art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jednocześnie stwierdził, że posiadaniem działki w rozumieniu tej ustawy jest jej faktyczne użytkowanie. Skoro ustawodawca wiąże przyznanie płatności bezpośrednich z utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym użytkowaniu. W wyniku czynności prowadzonych przez organ administracyjny ustalono, że K. S. nie był faktycznym użytkownikiem działek rolnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] w roku złożenia wniosku. Organ odwoławczy wskazał, że różnica między powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną przekracza [...] %, co oznacza, że w myśl art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 nie przyznaje się pomocy. Pismem z dnia [...] stycznia 2012r. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] grudnia 2011r. zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. - art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez jego niezastosowanie, - niewłaściwe zastosowanie art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, 2) przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,tj. - art. 8, art. 9, art. 11, a także art. 148 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z [...] sierpnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego (radca prawny ustanowiony w ramach prawa pomocy) uzupełnił skargę, wystąpił o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, a także postawił dodatkowo zarzuty naruszenia przepisów: 1) art. 138 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 i art. 149 § 2 kpa poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w B., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. brak podstaw do wznowienia postępowania oraz w sytuacji badania podstaw do wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania; 2) art. 138 § 2 w związku z art. 75 i art. 77 w związku z art. 123 § 1 kpa poprzez zaniechanie przez organ uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy formalnie nie zostały dołączone do akt niniejszej sprawy dowody zebrane w trakcie postępowań prowadzonych wobec synów skarżącego, a dowody te stanowiły podstawę do wznowienia postępowania; 3) art. 138 § 2 oraz art. 136 w związku z art. 10 kpa poprzez zaniechanie przez organ uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy organ I instancji nie umożliwił skarżącemu zapoznania się z całym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, gdy postępowanie dowodowe prowadzone było wadliwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 270; dalej: u.p.p.s.a.). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] lutego 2009 r. Spór prowadzony jest między innymi na tle podstawy prawnej do wznowienia postępowania. Organy przyjęły w swoich decyzjach, że skarżący sfałszował swój wniosek o przyznanie płatności na 2008 r. natomiast skarżący wskazał zaś na brak stosownego orzeczenia sądu lub organu, który stwierdzałby sfałszowanie przez skarżącego jego wniosku (pismo pełnomocnika skarżącego będące uzupełnieniem jego skargi). Spór prowadzony jest także na tle zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Skarżący uważa, że w ostateczności powinien być zobowiązany do zwrotu jedynie części przyznanych płatności na 2009 r. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt, że skarżący nie był faktycznym użytkownikiem [...] działek (nr [...], [...] i [...]). Wobec tego, iż zaskarżona decyzja została wydana po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną istotne jest rozważenie prawidłowości postępowania organów w tym zakresie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1) lub wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (pkt 5). Z art. 146 § 1 kpa wynika zaś, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145 a i art. 145 b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Organ odwoławczy bezpodstawnie podzielił bowiem wadliwe stanowisko organu I instancji, iż wystąpiła przesłanka do uchylenia decyzji ostatecznej z [...] lutego 2009 r. na podstawie tego przepisu. Pochopnie przyjął, że skarżący sfałszował swój wniosek o przyznanie płatności na 2008 r. Z akt sprawy nie wynika bowiem, że sfałszowanie dowodu (wniosku) zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Wskazanie we wniosku większej powierzchni niż faktycznie uprawiana może oznaczać ujawnienie nieznanych organowi nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydawania decyzji, odpowiadające podstawie wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie miało wpływ na wynik sprawy. Organy nie przeprowadziły postępowania administracyjnego w sposób, który pozwoliłby Sądowi na ocenę, że nie tylko wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, ale przesłanka ta stanowiła jednocześnie podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu płatność. W konsekwencji, za przedwczesną należy uznać odmowę przyznania skarżącemu płatności. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, nie zawierają stosownej argumentacji na tle art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przy ocenie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 kpa najistotniejszym warunkiem jest bowiem istnienie okoliczności lub dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeśli powstały one po dacie wydania decyzji ostatecznej nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia postępowania, lecz tylko podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Okoliczności faktyczne i dowody, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej, jednakże nie mogą być znane organowi, który wydał decyzję. Podstawą wznowienia postępowania nie mogą być więc okoliczności faktyczne i dowody, które powstały po wydaniu decyzji ostatecznej. Tym samym zarzuty skargi należy uznać za częściowo, to jest w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy art. 145 § 1 pkt 1 kpa - zasadne. Pozostałe natomiast zarzuty Sąd uznał za przedwczesne. Bezsporne jest, że skarżący zadeklarował we wniosku działki rolne do płatności na 2008 r., których faktycznymi użytkownikami byli jego synowie, to jest podał we wniosku dane niezgodne z rzeczywistością. Konsekwencji tego uchybienia nie można skutecznie przerzucać na organy. Wbrew stanowisku autora skargi, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 148 § 1 kpa, gdyż postępowanie zostało wznowione z urzędu. Zarzuty pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy są trafne o tyle, o ile dotyczą naruszenia przepisów art. 145 § 1 oraz art. 10, art. 77. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 149 § 2 kpa, gdyż wznowić postępowanie można dopiero wówczas, gdy istnieją ku temu powody. To zaś oznacza, że organ obowiązany jest przeprowadzić wstępne postępowanie w celu ustalenia, czy istnieją przesłanki do wznowienia postępowania. Uchybienie w postaci braku postanowień dotyczących włączenia do akt sprawy dowodów z innych postępowań nie ma zaś zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy istotnego wpływu na jej wynik. Podobnie jak i naruszenie przez organy art. 10 kpa. Zarzut naruszenia art. 75 kpa jest o tyle chybiony, że w toku postępowania skarżący nie przejawiał inicjatywy dowodowej. Zasadniczo należy jednak przyznać rację pełnomocnikowi skarżącego działającemu w ramach prawa pomocy, że obie decyzje organów są wadliwe, w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające w sprawie obowiązane będą uwzględnić powyższe rozważania Sądu. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy wobec niespełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, mając na uwadze art. 146 § 1 kpa (upływ czasu). W drugiej kolejności należy ustalić, kto był w dniu złożenia wniosku (w dniu wydania decyzji ostatecznej) posiadaczem (producentem rolnym) [...] spornych działek rolnych (nr [...], [...] oraz [...]) zadeklarowanych przez skarżącego we wniosku i czy synowie skarżącego (faktyczni użytkownicy działek) ubiegali się o płatności na 2008r. związane z ich użytkowaniem oraz czy płatności te otrzymali. W trybie wznowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa należy prowadzić postępowanie, jeżeli we wniosku podane zostały dane niezgodne z rzeczywistością, o których nie wiedział organ w dniu wydania decyzji ostatecznej. Jeżeli wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania, to obowiązkiem organu jest wykazanie, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 146 § 2 kpa. Zdaniem Sądu, w świetle obowiązującego stanu prawnego nie można wykluczyć automatycznie sytuacji, w której posiadaczowi (właścicielowi) działek rolnych przysługuje płatność jako producentowi rolnemu prowadzącemu działalność zgodnie z zasadami dobrej praktyki rolniczej, także wówczas, gdy faktycznymi użytkownikami poszczególnych działek rolnych są inne osoby (przykładowo członkowie najbliższej rodziny), pomagające w ten sposób rolnikowi. Ponownie orzekając organy ustalą zatem, czy skarżący był posiadaczem spornych działek w dniu składania wniosku (producentem rolnym). Obowiązkiem organów będzie także uzupełnienie materiału dowodowego o oryginały potwierdzenia odbioru decyzji lub też ich czytelnych i uwierzytelnionych kopii. W aktach znajdują się kopie takich dowodów, a także wyjaśnienie, w jakich okolicznościach i kiedy została dołączona do akt sprawy kopia umowy darowizny z [...] lutego 2005 r. sporządzona w formie aktu notarialnego. Przed wydaniem decyzji należy również zapewnić skarżącemu możliwości realizacji uprawnień wynikających z art. 10 kpa. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylony akt nie może być wykonany, Sąd określił zgodnie z art. 152 p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).