VIII SA/Wa 891/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...]sierpnia 2021 r. [...]Prezydent Miasta [...]ustalił L.K.(dalej: Skarżąca) prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - wnioskowanego na siostrę T. K. na okres od 1 do 31 marca 2021 r. i odmówił tego prawa w okresie od 1 maja 2020 r. do 28 lutego 2021 r. i w okresie od 1 do 8 kwietnia 2021 r., gdyż, jak ustalono w toku przeprowadzonego w sprawie postępowania, skarżąca w okresie od 1 maja 2020 r. do 28 lutego 2021 r. ma ustalone prawo do zasiłku stałego, której to przeszkody nie da się pominąć, zaś rezygnacja z zasiłku stałego nastąpiła 24 lutego 2021 r. Od powyższej decyzji organu I instancji skarżąca wniosła odwołanie domagając się przyznania jej prawa do wnioskowanego świadczenia. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]decyzją z [...]września 2021r. r. znak: [...] uchyliło w/w decyzję w części i orzekło o odmowie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do 28 lutego 2021 r., w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m. in., że Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą T. K., która orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z [...].04.2020 r. uznana została za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do 31 maja 2021 r. Skarżąca jest uprawniona do emerytury w wysokości 161,15 zł, pobiera też zasiłek stały w wysokości 545,39 zł. Podał, iż decyzją z [...].08.2020 r. Prezydent Miasta [...]odmówił Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na ustalone prawo do emerytury i zasiłku stałego, a SKO w [...]decyzją z [...].10.2020 r. utrzymało ją w mocy. Wyrokiem z 11.02.2021 r. WSA w Warszawie (VIII SA/Wa 849/20) uchylił w/w decyzje organów obu instancji. Rozpoznając ponownie wniosek ustalono, iż Skarżąca [...].02.2021 r. zrezygnowała z zasiłku stałego. T. K. zmarła [...].04.2021 r. Organ I instancji decyzją z [...].06.2021 r. przyznał Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na miesiąc marzec 2021 r., którą to decyzję SKO w [...]uchyliło przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W/w decyzją z [...].08.2021 r. organ I instancji przyznał Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres 1-31.03.2021 r. i odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1.05.2020 do 28.02.2021r. i w okresie od 1.04.2021 r. do 8.04.2021 r. Organ wskazał, że Skarżąca spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bowiem opiekowała się siostrą, która zgodnie z w/w orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS była niezdolna do samodzielnej egzystencji. Nie podejmowała pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad siostrą, której rodzice nie żyją i brak innych spokrewnionych osób mogących zapewnić opiekę. Organ wskazał, że ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. postanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury lub zasiłku stałego. Skarżąca ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1.02.2020 r. do dnia 8.04.2021 r. zatem rozstrzygnięcie powinno dotyczyć tego okresu. Dlatego SKO uchyliło decyzję w części i orzekło o odmowie ustalenia prawa do świadczenia od 1.02.2020 r. do 28.02.2021 r., podzielając zarzut odwołania o naruszeniu art. 24 ust. 2a u.ś.r. Wskazało, że odmowa przyznania świadczenia nie została zaskarżona w odwołaniu. Kolegium podniosło, iż z uwagi na treść wyroku WSA zapadłego w przedmiotowej sprawie ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego winno nastąpić w wysokości różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a otrzymywanej emerytury, o ile wnioskodawca zrezygnuje z zasiłku stałego. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 17 ust. 5 pkt 1lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez oparcie rozstrzygnięcia na literalnym brzmieniu tego przepisu a pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy i przyjęciu że pobieranie przez Skarżącą zasiłku stałego stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas gdy wykładnia funkcjonalna i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że stosowanie tego przepisu wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej prawo do emerytury i/lub zasiłku stałego nie w całości ale do wysokości pomniejszonej o wysokość pobieranych świadczeń emerytalnych i/lub zasiłku stałego; - naruszenie art. 175 ust. 1 Konstytucji RP przez faktyczne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...].08.2021 r. mimo jej uchylenia przez WSA w Warszawie wyrokiem z 11.02.2021 r.; - naruszenie art. 32,69 oraz 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych wprowadzających zasadę równości wobec prawa, zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny, a także zasadę szczególnej pomocy osobom niepełnosprawnym oraz rodzinie ze strony państwa. Stawiając w/w zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniosła m.in., że wydając decyzję odmowną z [...].08.2021 r. organ I instancji zignorował stanowisko SKO, iż z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że ustalenie świadczenia winno nastąpić w wysokości różnicy między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością otrzymywanej emerytury i zasiłku stałego. Wydaną decyzją zignorował też treść art. 24 pkt. 2a u.ś.r. i powołał też nowy argument, że zasiłek stały przysługuje osobom niezdolnym do zatrudnienia, w stosunku do osób pobierających zasiłek stały niemożliwe jest przeniesienie prezentowanych w orzecznictwie wskazań interpretacyjnych odnoszących się do osób pobierających świadczenie emerytalne. Wskazała, że organy obu instancji powołują nowe przesłanki przemawiające za odmową przyznania świadczenia lub zmieniają interpretację zapadłego w sprawie wyroku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli to naruszenie miało bądź mogło mieć - istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena zgodności z prawem poddanych kontroli Sądu decyzji administracyjnych wg wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że doszło do naruszenia prawa w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W sprawie niniejszej spornym jest czy organy orzekające zastosowały się do oceny prawnej mającego zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawionej w wyroku VIII SA/Wa 849/20 i wynikających z niego wytycznych. Istotnym w przedmiotowej sprawie jest, że uchylając wydane decyzje organów obu instancji o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego WSA w Warszawie w uzasadnieniu cyt. wyroku wskazał, że "..Nie ulega wątpliwości, że wykładnia językowa (jaką zastosowały organy obu instancji) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy może prowadzić do powyższego wniosku (skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury i przyznano jej prawo do zasiłku stałego, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości). Jednakże zdaniem Sądu zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia wspomnianego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do świadczeń wymienionych w powołanym wyżej przepisie, jeżeli świadczenia te są w wysokości zdecydowanie niższej niż świadczenie pielęgnacyjne." Podkreślając konieczność uwzględnienia kontekstu historycznego pojawienia się art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy przy jego wykładni Sąd zauważył, że "...intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenia było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytywanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Wskazał, że dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy istotne znaczenie ma wskazanie celu i funkcji świadczenia pielęgnacyjnego. Celem omawianego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej". Sąd zauważył też, że "...w świetle art. 17 ust. 1 ustawy istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z treści cytowanej ustawy sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach". W uzasadnieniu podniesiono też, że "...Sąd nie znalazł racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne". Dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie można pominąć treści art. 37 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego zasiłek stały nie przysługuje. Ustawodawca w treści tego przepisu wprost wskazuje, że zbieg uprawnień wyłącza prawo do zasiłku stałego. W doktrynie podkreśla się, że organ pomocy społecznej zobowiązany jest do odmowy zasiłku stałego osobie, która spełnia warunki do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w art. 37 ust. 4 u.p.s.. W sytuacji zaś nabycia uprawnień do jednego z nich w czasie pobierania zasiłku stałego organ musi uchylić decyzję przyznającą ten zasiłek (vide: I.Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. V, WKP 2020, uwagi do art. 37). Oczywistym jest, że w sytuacji zbiegu uprawnienia do ww. świadczeń, to po stronie organu leży podjęcie takich działań, aby osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich, a tym samym nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, w której korzystniejsze świadczenie przyznawane jest stronie dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego. Umknęło uwadze organów, że skarżąca w swym oświadczeniu z [...].05.2020 r. wskazała, że ma przyznaną emeryturę i zasiłek stały, a w sytuacji pozytywnej decyzji zrezygnuje z prawa do tych świadczeń. Aby wybór mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. W tym zakresie wypada bowiem uwzględnić nie tylko jasno brzmiącą treść art. 37 ust. 4 u.p.s. wskazującą, że w sytuacji zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego, to zasiłek stały stronie nie przysługuje, ale i wyraźnie sformułowane stanowisko skarżącej o rezygnacji z pobieranego zasiłku stałego w sytuacji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić należy, że Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w kolejnym oświadczeniu z [...].05.2021 r. i wniosła o przyznanie świadczenia w wysokości pomniejszonej o emeryturę i o zasiłek stały. Wskazać należy, że co do zasady, osoby, którym przyznano zasiłek stały, nie będą mogły ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Uzyskanie tego świadczenia wymaga bowiem wykazania rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Stwierdzona całkowita niezdolność do pracy z reguły uniemożliwi wnioskodawcy wykazanie powołanej wyżej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak od zasady tej mogą zaistnieć wyjątki. Osoba całkowicie niezdolna do pracy może bowiem podjąć zatrudnienie i uzyskiwać dochody, w tym zatrudnienie w zakładzie pracy chronionej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573), do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Zaliczenie do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie wyklucza przy tym możliwości zatrudnienia u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej, w przypadkach przystosowania przez pracodawcę stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej lub zatrudnienia w formie telepracy (art. 4 ust. 5 cytowanej ustawy). Reasumując wskazać należy, iż rozstrzygając sprawę niniejszą organy dokonały niewłaściwej wykładni zapadłego wyroku, nie biorąc pod uwagę przytoczonej wyżej oceny prawnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy i nie uwzględniając w stanie faktycznym rezygnacji przez Skarżącą z pobieranego zasiłku stałego już w dacie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne błędnie przyjmując, że rezygnacja ta miała miejsce 24.02.2021 r. Skoro Skarżąca zrezygnowała z zasiłku stałego to organ, jeśli nie uchylił swej decyzji w tym przedmiocie ignorując stanowisko Strony, winien przyznać świadczenie pielęgnacyjne pomniejszone o wypłacony zasiłek stały i emeryturę faktycznie otrzymywaną przez Skarżącą. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.