VIII SA/Wa 894/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Protokolant referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta R. na pismo [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu uwzględnia skargę, stwierdzając, że ocena projektu nr [...] została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych. 1.1. Prezydent Miasta R. (dalej: skarżący) w dniu [...] listopada 2010 r. złożył w [...] Jednostce Wdrażania Programów Unijnych w W. (dalej zwana: MJWPU) wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Wdrożenie karty miejskiej i Systemu dynamicznej Informacji Pasażerskiej w R.", realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (RPO WM), Priorytet V – Wzmacnianie roli miast w rozwoju regionu, Działanie 5.1. Transport Miejski (zwany dalej: projekt). 1.2. Pismem z [...] maja 2011 r. MJWPU poinformowała skarżącego, że projekt nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej, uzyskując [...] punktów na 85 punktów możliwych do uzyskania, co stanowi mniej niż wymagane minimum 60% maksymalnej liczby punktów, umożliwiających wpisanie wnioskodawcy na listę rankingową i skierowanie do dofinansowania. Skarżący został też poinformowany, że zgodnie z procedurą odwoławczą od negatywnej oceny projektu ma prawo złożyć pisemny protest w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia otrzymania powyższej informacji. 1.3. Stosownie zatem do powyższego skarżący pismem z [...] czerwca 2011 r. wniósł protest do MJWPU zarzucając niespójność w ocenach tych samych kryteriów przez 2 oceniających, tj: • w części A w punkcie 2 "Wpływ projektu na konkurencyjność województwa" w podpunkcie "konkurencyjność w układzie regionalnym i krajowym" poprzez przyznanie przez jednego z oceniających 2 punktów, natomiast przez drugiego – 0 punktów; • w części A w punkcie 4 "Spójność regionu" w podpunkcie "Spójność w zakresie przestrzennym" poprzez przyznanie 2 punktów przez jednego oceniającego, natomiast 0 punktów przez drugiego z oceniających; • w części C w punkcie 1 "Poprawa użyteczności transportu miejskiego poprzez modernizację, budowę i rozbudowę infrastruktury towarzyszącej w zakresie transportu miejskiego" poprzez przyznanie przez jednego oceniającego 4 punktów za 2 elementy poprawiające poziom użyteczności transportu publicznego; • w części C w punkcie 5 "Wpływ projektu na zwiększenie bezpieczeństwa ruchu drogowego" poprzez przyznanie przez jednego z oceniających 2 punktów, natomiast przez drugiego – 1 punktu. 4. Pismem z [...] czerwca 2011 r. MJWPU uwzględniła protest w zakresie dwóch kryteriów: • nr 4 w części A karty oceny- "Spójność regionu – w zakresie przestrzennym" • nr 1 w części C karty oceny – "Poprawa użyteczności transportu miejskiego poprzez modernizację i rozbudowę infrastruktury towarzyszącej w zakresie transportu miejskiego" i następnie w oparciu o § 15 Procedury odwoławczej skierowała wniosek do ponownej oceny przez ekspertów "w ramach kryterium lub kryteriów będących zakresem protestu" informując, iż ekspert może zadecydować o konieczności oceny również innych kryteriów nieobjętych protestem. 1.5. Pismem z [...] sierpnia 2011 r. MJWPU poinformowała skarżącego, że w wyniku ponownej oceny wniosek nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej po złożonym proteście i uzyskał [...] punktu z 85 punktów możliwych do uzyskania w Działaniu 5.1, co stanowi mniej niż wymagane 60% punktów (to jest 51 punktów), w związku z czym wniosek nie może być umieszczony na liście rankingowej i skierowany do dalszej oceny (dofinansowania). Podkreślić należy, że w wyniku ponownego rozpoznania na skutek ponownej oceny spowodowanej uznaniem zasadności protestu projekt otrzymał ocenę o 3 punkty wyższą niż pierwotnie. Obaj eksperci w zakresie oceny w części A pkt 4 ("spójność regionu") przyznali po 4 punkty, to jest maksymalną liczbę punktów w tej części (wcześniej jeden z ekspertów przyznał 4 punkty, a drugi 2 punkty), zaś w części C pkt 1 ("poprawa użyteczności transportu miejskiego poprzez modernizację, budowę i rozbudowę infrastruktury towarzyszącej w zakresie transportu miejskiego"): obaj eksperci przyznali po 4 punkty zgodnie z punktacją przyjmując, że projekt zawiera 2 elementy poprawiające poziom użyteczności transportu, zgodne ze wskaźnikami produktu (w pierwszej ocenie jeden z ekspertów przyznał 1 pkt, a drugi 4 pkt). Do pisma załączono kopie Kart Oceny Merytorycznej. Powyższą informację doręczono skarżącemu w dniu [...] września 2011 r. Inne kryteria, w tym objęte protestem kryteria A 2 i C 5 przy ponownej ocenie przez ekspertów nie były oceniane. 2. Pismem z [...] września 2011 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na stanowisko [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w Warszawie zawarte w piśmie z [...] sierpnia 2011 r., wnosząc o jej uwzględnienie i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie wniosku MJWPU do ponownego rozpoznania. Uzasadniając skargę skarżący przedstawił przebieg postępowania, stwierdził iż zwiększona w stosunku do poprzednich 47 punktów liczba obecnych punktów wynika z faktu, że w wyniku ponownej oceny merytorycznej we wskazanych dwóch kryteriach, tj. w części A - kryterium 4 oraz w części C - kryterium 5 przyznano skarżącemu 3,5 punktu. Jak wynika z tego nie dało to jednak 51 punktów, czyli minimum, stanowiące 60 % punktów kwalifikujących projekt do umieszczenia na liście rankingowej. Zdaniem skarżącego gdyby eksperci odnieśli się również pozytywnie do dwóch pozostałych zarzutów protestu, pułap 60 % zostałby przekroczony co uprawniałoby Gminę Miasta Radomia do przyznania pomocy finansowej. Według opinii skarżącego ewidentnie został popełniony przez jednego z oceniających błąd natury matematycznej, ponieważ nie doliczył się on 2 elementów poprawy bezpieczeństwa (co zdaniem skarżącego uczynił drugi z ekspertów). Zatem w wyniku błędnej oceny przyznał on 1 punkt (za 1 element bezpieczeństwa ruchu drogowego), drugi zaś słusznie przyznał 2 punkty. W związku z powyższym w opinii skarżącego protest w tym zakresie został nieprawidłowo rozpatrzony, ponieważ, jak wskazał nie ulega wątpliwości (jak stanowią zapisy samego wniosku o dofinansowanie) w projekcie zastosowano dwa elementy poprawiające bezpieczeństwo ruchu drogowego: - system komunikacji świetlnej – wizualnej w autobusach i na przystankach oaz system komunikacji głosowej w autobusach. Wynika to z samego wniosku, zatem według skarżącego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż kryterium to zostało ocenione w sposób właściwy i zgodny z kryteriami wyboru projektu zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący, ponieważ w kryteriach tych widnieje zapis, że za dwa elementy poprawiające bezpieczeństwo ruchu drogowego przyznaje się dwa punkty. Następnie skarżący wyraził aprobatę dla stwierdzenia, iż "niezależni eksperci dokonują oceny według własnego przekonania oraz posiadanej wiedzy i doświadczenia" jednakże w jego przekonaniu nie tłumaczy to zwolnienia ich w zakresie liczenia. W opinii skarżącego, bowiem kryterium nr 5 z części C nie zostawia dowolności oceny, tylko nakazuje zaliczenie elementów poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego i przyznanie za nie odpowiedniej liczby punktów. Nie zgadzając się następnie z oceną drugiego z kryteriów, wymienionych w proteście, skarżący wskazał, iż jednemu z oceniających, który za to kryterium przyznał 2 punkty przyświecała ogólnie przyjęta wiedza o R., natomiast drugi oceniający przyznał 0 punktów. Według skarżącego taka ocena nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w jego przekonaniu miasto Radom to na południu Mazowsza największe i najbardziej znaczące miasto, i nieprawdziwym jest stwierdzenie, że ma ono charakter lokalny. W tym miejscu skarżący przytoczył szereg argumentów przemawiających w jego ocenie za słusznością jego stanowiska. 3. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych nie wniosła odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona 4.1. Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r., o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. Nr 84 z 2009 r. poz. 712 ze zmianami (dalej: u.z.p.p.r.) w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. W przepisach art. 30c-30d u.z.p.p.r. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy). 4.2. Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego. W tym miejscu wskazać należy, iż jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności (niezgodności) z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 1 pkt 1 ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu na gruncie rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Pomimo istniejących w orzecznictwie wątpliwości i rozbieżności, sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę uznał, że sądowa kontrola legalności ocen projektów odnosić się również powinna do zgodności z postanowieniami systemu realizacji programu (w tym regulaminu konkursu, procedury odwoławczej) w takim zakresie, w jakim regulacje te znajdują swoje źródła w przepisach prawa ogólnie obowiązującego, w szczególności w tej sprawie – w przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W kontekście powyższych rozważań, badając legalność oceny wniosku zawartej w pismach MJWPU, Sąd uznał skargę za uzasadnioną. 4.3. Procedura odwoławcza na poziomie tego programu, w odniesieniu do danego projektu oraz procedura jego wyboru kończą się wraz z wydaniem rozstrzygnięcia w wyniku ponownej oceny projektu jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Z tej regulacji proceduralnej (§ 17 procedury odwoławczej) wynika, że ponowna ocena projektu dokonana w wyniku pozytywnego rozpatrzenia protestu, stanowiła właśnie ten końcowy, negatywny dla strony, wynik procedury odwoławczej zawarty w piśmie MJWPU z [...] sierpnia 2011 r., stanowiący w istocie negatywną ocenę projektu, eliminującą go z dalszej procedury. Należy przy tym zauważyć, że MJWPU w piśmie z [...].06.2011 r. powołała się błędnie na procedurę odwoławczą przyjętą przez Zarząd Województwa [...] uchwałą nr 796/228/09 z 7 kwietnia 2009 r. zmienionej uchwałą nr 1381/359/10 z 29 czerwca 2010 r., podczas gdy w sprawie powinna mieć zastosowanie procedura odwoławcza przyjęta uchwałą nr 2015/387/10 z 5 października 2010 r. 4.4. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy odnieść należy się do przebiegu postępowania zainicjowanego złożonym przez skarżącą wnioskiem o dofinansowanie, przy uwzględnieniu podniesionych w tym zakresie zarzutów w skardze. Według treści art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. wszelkie zasady i procedury dotyczące realizacji zarówno strategii rozwoju, jak i programów, zawarte są w "systemie realizacji", przy czym system ten określa także środki odwoławcze, które przysługują wnioskodawcy w związku z naborem projektów, o których mowa w art. 28 ust.1 pkt 3 cyt. ustawy – czyli zgłoszonych w trybie konkursowym. Obowiązek opracowania – określenia tego systemu realizacji, nałożony został na instytucję zarządzającą odpowiadającą za prawidłową realizację programu (art. 26 ust.1 pkt 2, pkt 6, pkt 8, art. 25 pkt 1, art. 5 pkt 2 cyt. ustawy). Przy wykonywaniu swoich zadań instytucja zarządzająca ma obowiązek uwzględnienia zasady równego dostępu do uzyskania pomocy, a także ma zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów mogących skorzystać z dofinansowania, a między innymi projektów wyłanianych w trybie konkursu (art. 26 ust. 2, art. 28 ust.1 pkt 3 cyt. ustawy). W nawiązaniu do przytoczonych wyżej regulacji przyjąć należy, że MJWPU ma obowiązek stosowania wszystkich zasad i reguł określonych w systemie realizacji projektu (kryteria oceny, sposób stosowania tych kryteriów w nawiązaniu do projektu, rozpatrywanie środków odwoławczych), – do których musi stosować się także wnioskodawca zgłaszający określony projekt do dofinansowania – zaś sąd dokonuje kontroli ich stosowania, jako źródeł prawa w szerokim znaczeniu, przy uwzględnieniu także norm prawnych powszechnie obowiązujących, w tym i Procedury Odwoławczej. Zgodnie z § 15 pkt. 1 procedury odwoławczej w przypadku uwzględnienia protestu wniosek objęty protestem kierowany jest do ponownej oceny w ramach kryteriów będących zakresem protestu. Na etapie oceny merytorycznej ekspert może zadecydować o konieczności oceny również innych kryteriów nie objętych protestem. Tymczasem ponowną oceną ekspertów nie były objęte kryteria A 2 i C 5, które były objęte protestem. Wprawdzie uwzględniając protest MJWPU w piśmie z [...] czerwca 2011 r. nie zgodziła się z zarzutami wnioskodawcy co do wadliwości ocen w zakresie kryteriów A 2 i C 5, nie zwalniało to jednak z obowiązku ponownej oceny przez ekspertów w ramach wszystkich objętych protestem kryteriów, nawet jeśli a priori MJWPU uznała część zarzutów protestu za nieuzasadnione. Procedura odwoławcza w § 14 nie przewiduje bowiem częściowego uwzględnienia protestu, a tylko uwzględnienie protestu, bądź jego oddalenie. Skoro więc protest został uwzględniony, to zgodnie z § 15 pkt 1 procedury odwoławczej, ponowna ocena powinna obejmować wszystkie kryteria objęte protestem. Doszło zatem do naruszenia tego przepisu procedury odwoławczej. Dodatkowo należy zauważyć, że brak danych co do osób oceniających projekt uniemożliwia kontrolę, czy zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 Procedury odwoławczej ponownej oceny dokonały osoby, które nie uczestniczyły w pierwotnej ocenie projektu. Gdyby bowiem tej oceny dokonały te same osoby, byłoby to kolejne naruszenie procedury odwoławczej. 4.5. Z powyższych względów, skoro – jak wskazano wyżej – w postępowaniu dotyczącym ponownej oceny wniosku naruszone zostały zasady postępowania określone w powołanych przepisach ustawy i Procedury odwoławczej, Sąd w oparciu o art. 30 c ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r., o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uwzględnił skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania sądowego, bowiem skarżący reprezentowany przez pełnomocnika takiego wniosku nie złożył.