VIII SA/Wa 894/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi M. [...] G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta R. (dalej jako "organ I instancji"), działając m.in. na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zmianami, dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych") odmówił przyznania M.G. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. G.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że matka wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o [...] stopniu niepełnosprawności. [...] stopień jej niepełnosprawności datuje się od [...] października 2012 r., zaś niepełnosprawność istnieje od 1993 r. W momencie ustalania niepełnosprawności matki wnioskodawca był osobą niepracującą. Bez zatrudnienia pozostawał bowiem od [...] sierpnia 2006 r., będąc zarejestrowany (z przerwami) w powiatowym urzędzie pracy. W okresie od [...] maja 2013 r. do [...] czerwca 2013 r. był zaś zatrudniony na podstawie umowy o pracę na okres próbny. W ocenie organu I instancji rezygnacja wnioskodawcy z ww. pracy nie była związana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, a podjęcie przez niego krótkotrwałego zatrudnienia nastąpiło, aby spełnić warunek zawarty w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pomiędzy powstaniem stanu niepełnosprawności wywołującym konieczność sprawowania opieki przez inną osobę, a zaprzestaniem zatrudnienia musi zaś występować związek przyczynowo - skutkowy. Oznacza to, że osoba powinna zrezygnować z zatrudnienia poprzez własne działanie po zaistnieniu okoliczności powodujących konieczność sprawowania opieki. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki określonej w art. 16a ust. 1 ww. ustawy, czyli nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. M. G. złożył w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji. Wskazał, że jego matka posiada znaczny stopień niepełnosprawności. Trudno mu było pogodzić opiekę nad matką z wykonywaniem pracy. Podjął wprawdzie zatrudnienie, ale ze względu na szybko pogarszający się stan zdrowia matki musiał rozwiązać umowę o pracę. W związku z powyższym uważa, że spełnia wszystkie ustawowe przesłanki do przyznania mu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej także jako: "SKO" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, daje jako "K.p.a.") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że przesłankami do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego są: spełnienie ustawowego kryterium dochodowego oraz rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym krewnym. Organ odwoławczy zauważył, że w przypadku odwołującego się spełnione zostało kryterium dochodowe, bowiem dochód na osobę nie przekroczył ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego 623 zł na osobę. W ocenie SKO odwołujący się nie spełnił jednak przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką. Umowę o pracę zawarł bowiem w dniu [...] maja 2013 r. na okres próbny do [...] sierpnia 2013 r. i rozwiązał ją za uprzednim wypowiedzeniem z dniem [...] czerwca 2013 r. W przeszłości (od 2006 r.) odwołujący się nie pracował, a zatrudnienie podjął tylko na okres [...] miesiąca w maju 2013 r., gdy wiadomym było, że przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie organu odwoławczego w opisanym stanie faktycznym nie jest to rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ww. ustawy. Odwołujący się przez wiele lat nie pracował, a zawierając umowę na czas określony i znając stan zdrowia matki miał świadomość, że pracy tej nie będzie faktycznie wykonywał. M.G. (dalej jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa, w szczególności zaś art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się z argumentacją organów obu instancji. Podniósł, że w jego ocenie nie ma żadnego znaczenia na jaki okres zatrudniła się osoba opiekująca się osobą niepełnosprawną. Skoro zrezygnował z zatrudnienia, to spełnia warunek do przyznania świadczenia, dlatego też wnosi o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na wstępie należy wskazać, że świadczenie to, obok zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), zgodnie z którą w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art. 16a, określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16a ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8. Art. 16a ust. 1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec powyższego przesłankami warunkującymi przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia oraz rezygnacja przez tą osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Należy przy tym podkreślić, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 ww. ustawy. Definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wyraża bowiem art. 3 pkt 22 powoływanej ustawy. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej winno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, o którym mowa, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, że osoba ta bezwzględnie wymaga opieki. Istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1411/06). W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych i związku tej rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącym, jako zstępnym osoby, legitymującej się orzeczeniem o [...] stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, że podjęcie przez skarżącego zatrudnienia, trwającego jedynie około [...] miesiąca (tj. od [...] maja do [...] czerwca 2013 r.) nie może być uznane za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Ponadto w ocenie organów fakt podjęcia takiego krótkotrwałego zatrudnienia był podyktowany tylko chęcią uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem organów okoliczności te stanowią o braku związku przyczynowego pomiędzy utratą pracy, a podjęciem opieki nad matką, a tym samym wykluczone jest uznanie, że spełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie takie stanowisko organów narusza wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika bowiem, że skarżący podjął zatrudnienie tylko i wyłącznie w zamiarze uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organy obu instancji dokonują zaś oceny sprawy w ww. sposób opierając się jedynie na swoich przypuszczeniach i domniemaniach, nie znajdujących jakiegokolwiek oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Dokonanie przez organy w ten sposób oceny sprawy świadczy o tym, że jest ona dowolna, a jako taka narusza art. 80 K.p.a. Organy nie uzasadniają również w przekonywujący sposób swoich rozstrzygnięć, a to oznacza, że ich decyzje naruszają art. 11 (zasada przekonywania) w związku z art. 107 § 3 K.p.a. (uzasadnienie decyzji). Zauważyć należy, że art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością zatrudnienia przez określony okres czasu. Musi natomiast istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy (ale też czasowy) między ustaniem zatrudnienia, a podjęciem przez wnioskodawcę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. Organy mogą oczywiście przyjąć, że podjęcie krótkotrwałego zatrudnienie podjęte zostało jedynie w celu uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, niemniej jednak takie założenie winno być wykazane przeprowadzonym postępowaniem dowodowym. Organy nie mogą bowiem wydawać swoich rozstrzygnięć jedynie na podstawie swoich założeń, przypuszczeń czy też domniemań, lecz powinny dokonać konkretnych ustaleń na gruncie konkretnej sprawy, po przeprowadzeniu w rzetelny i wyczerpujący sposób postępowania dowodowego. W kontrolowanej sprawie faktem bezspornym jest, że skarżący podjął pracę jedynie na krótki okres czasu. Przy ocenie tej sytuacji, nie można jednak pominąć pozostałych okoliczności, tj. czy skarżący rzeczywiście chciał i mógł podjąć pracę, jak również czy miał w ogóle zamiar ją wykonywać przez dłuższy czas niż [...] miesiąca, a jedynie z przyczyn niezależnych od niego samego, tj. niezbędnej konieczności sprawowania opieki nad swoją matką, musiał zrezygnować z zatrudnienia. Ww. okoliczności umknęły uwadze organów obu instancji, wobec czego decyzje wydane w przedmiotowej sprawie naruszają prawo. W związku z powyższym, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej ocenę sprawy dokonaną przez Sąd. Organ powinien więc zgodnie z art. 7 K.p.a. podjąć wszelkie kroki do wyjaśnienia sprawy, zebrać w wyczerpujący sposób materiał dowodowy (art. 77 K.p.a.), a następnie dokonać jego swobodnej, ale nie dowolnej oceny (art. 80 K.p.a.) i uzasadnić w przekonywujący sposób swoje rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 K.p.a.). Dopiero bowiem wówczas decyzja organu będzie zgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku.