VIII SA/Wa 894/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. C. i J. C. na niewykonanie przez Wójta Gminy M. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 roku w sprawie o sygnaturze akt VIII SAB/Wa 40/17 1) wymierza Wójtowi Gminy M. 2) grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 3) stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Wójta Gminy M. solidarnie na rzecz skarżących E. C. i J. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5) oddala skargę w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest skarga E. i J. małżonków C. z [...] listopada 2017 r. (data wpływu) na niewykonanie przez Wójta Gminy M. - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r., w sprawie sygn. akt VIII SAB/Wa 40/17. W uzasadnieniu skargi jej autorzy wskazali, iż organ został wezwany do wykonania wyroku – pisemnie w dniu 21 listopada 2017 r. Skarżący na podstawie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnieśli o wymierzenie organowi maksymalnej grzywny w wysokości wedle uznania Sądu, lecz nie niższej niż [...] zł, ponadto przyznanie na ich rzecz od Wójta Gminy M. sumy pieniężnej nie niższej niż [...] zł oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. poinformował Sąd, że E. i J. małżonkowie C. nie są stroną w toczącym się postępowaniu, a wyrok Sądu powołany w skardze został wykonany w całości. Sprawa usunięcia odpadów z działki [...] i [...] została rozpatrzona przez organ, wymierzona grzywa w wysokości [...] zł została uregulowana podobnie jak kwestia kosztów. Organ podał jednocześnie, że w wykonaniu wyroku ( VIII SAB/Wa 40/17) zostały wydane dwie decyzje: decyzja Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. i decyzja Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści powołanego przepisu. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnił tej czynności kierując do organu, w dniu 21 listopada 2017 r., stosowne wezwanie, a dopiero później skargę do Sądu w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a., co miało miejsce w dniu 27 listopada 2017 r. (data wpływu). Tym samym należy przyjąć, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do meritum sprawy należy podkreślić, że przepis art. 154 p.p.s.a. jest podstawą wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonał wyroku sądowego. Bezsprzecznie przesłanką do zastosowania tego przepisu i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał wyroku Sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez Sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W stanie faktycznym sprawy skarżący wnieśli o wymierzenie organowi – Wójtowi Gminy M. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. akt VIII SAB/Wa 40/17. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie pierwszym zobowiązał Wójta Gminy M. do rozpatrzenia sprawy dotyczącej usunięcia odpadów z działki nr [...] i [...] w miejscowości B. gmina M., w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Natomiast w punkcie drugim wyroku Sąd stwierdził, że Wójt Gminy M. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w punkcie trzecim, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy M. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd wymierzył Wójtowi grzywnę w wysokości [...] zł, a także obciążył go zwrotem kosztów postępowania na rzecz skarżących. Zważyć należy, że jest poza sporem w sprawie, iż odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 6 września 2017 r., zatem od tej daty – zgodnie z treścią art. 286 § 2 p.p.s.a. – należy liczyć termin do załatwienia sprawy. Określony wyrokiem Sądu trzydziestodniowy termin ekspirował zatem z dniem 5 października 2017 r. Również nie ulega wątpliwości, że do dnia wniesienia skargi w sprawie niniejszej, czyli do dnia 27 listopada 2017 r., organ nie rozstrzygnął sprawy do której został zobowiązany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. akt VIII SAB/Wa 40/17. Decyzje Nr [...] i decyzja Nr [...] zostały wydane przez Wójta w dniu [...] listopada 2017 r. W sprawie organ, podjął wprawdzie czynności postępowania, a mianowicie w dniu [...] października 2017 r. (miesiąc po zwrocie akt) wystosował zawiadomienie do właścicieli działek [...] (powinno być [...]) i [...] oraz stron postępowania o możliwości wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. w terminie czternastu dni, ponadto w dniu 10 listopada 2017 r. skierował pismo do skarżących (E. i J. małżonków C.) informując ich, że nie są stronami w postępowaniu administracyjnym dotyczącym usunięcia odpadów z działki [...] i [...] w miejscowości B. - niemniej do dnia wniesienia skargi nie rozpoznał sprawy w zakresie usunięcia odpadów. W tym miejscu przywołać należy treść art. 154 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym: wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Powyższe oznacza, że wykonanie wyroku VIII SAB/Wa 40/17 już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego i tak skutkuje koniecznością zastosowania art. 154 § 1 p.p.s.a., a więc wymierzeniem organowi grzywny. Przedstawione czynności wskazują, że organ sprawy nie załatwił, zatem wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ do załatwienia sprawy usunięcia odpadów ale i do uczynienia tego w odpowiednim terminie. Podkreślić należy, że niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego, czy są to wyroki sądów administracyjnych, jak w niniejszej sprawie, czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane ani akceptowane. Taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa, świadczy o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W szczególności usprawiedliwieniem braku respektowania prawomocnego wyroku nie mogą być trudności kadrowe, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wielość pism, czy skarg kierowanych przez strony, na które odpowiadać musi organ. Okoliczności te mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny nałożonej na organ za niewykonanie prawomocnego wyroku, co nie jest sporne w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2013 roku, sygn. I OSK 2005/12 oraz z dnia 1 października 2010 roku, sygn. I OSK 1166/10, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 marca 2017 r., II SA/Łd 967/16); wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zaznaczyć, że ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 p.p.s.a., odwołujący się w swojej treści do ogłaszanej corocznie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów, wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W przypadku zatem wymierzenia grzywny poniżej tej granicy nie jest konieczne, aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. W orzecznictwie przyjmuje się, że o ile uwzględnienie skargi opartej na art. 154 § 1 p.p.s.a. obliguje Sąd do wymierzenia grzywny, o tyle przy ustalaniu jej wysokości winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, fakt, czy po jej wniesieniu, a przed rozpoznaniem sprawy, organ wykonał wyrok (zob. postanowienie NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OZ 675/10; wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1166/10, postanowienie NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt I OZ 719/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę wskazane przez organ okoliczności – okres niewykonywania przez organ prawomocnego wyroku, Sąd za najbardziej adekwatną uznał grzywnę w kwocie [...] zł, uznając przy tym, że organ naruszył termin załatwienia sprawy, zaś jej wysokość spełni wystarczająco represyjną funkcję. Jak wynika z zarzutów skargi, skarżący nie negowali wykonania wyroku w sprawie VIII SAB/Wa 40/17 co do pkt 4 i 5 tego wyroku. Mając przy tym na uwadze treść art. 154 § 2 in fine p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przypominając, że organ otrzymał wyrok Sądu z aktami administracyjnymi w dniu 6 września 2017 r., co ustalono na podstawie zwrotnego poświadczenia odbioru zawartego w aktach sprawy VIII SAB/Wa 40/17 (k-58), to stwierdzić należy, że w dniu 30 listopada 2017 r. zostały wydane dwie decyzje administracyjne w zakresie usunięcia odpadów. Zwrócić tu uwagę należy, że w orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Niewykonanie wyroku i opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zaakcentować należy, iż Sąd uznał, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem – mimo zobowiązania do załatwienia sprawy w określonym terminie prawomocnym wyrokiem, organ rozpoznał sprawę z przekroczeniem tego terminu, ale nie było ono nadmierne. W ocenie sądu w składzie orzekającym wskazane w odpowiedzi na skargę czynności podejmowane przez organ przesądzają o tym, że bezczynność organu uzasadnia wymierzenie grzywny z tytułu niewykonywania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r., w sprawie sygn. akt VIII SAB/Wa 40/17 w zakreślonym w nim terminie, co uzasadnia grzywnę w kwocie [...]zł. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W kolejnym punkcie Sąd, stwierdzając, iż bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzekł na mocy art. 154 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Suma pieniężna z art. 154 § 7 p.p.s.a.. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. W ocenie Sądu, ten środek w postaci przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16 "zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy skorzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16). Suma pieniężna ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, stwierdzić należy, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1313/16)." Oznacza to, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 451/17. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że wprawdzie skarżący uzasadnili swój wniosek, to zarówno z treści wniosku jak i ze skargi bezpośrednio nie wynika, aby skarżący doznali krzywdy w związku z bezczynnością organu, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu orzekającego. W pkt 4) wyroku Sąd oddalił skargę w tym zakresie. Ponadto o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego Sąd postanowił w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.