VIII SA/Wa 894/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. S. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargę. Przedmiotem skargi A. S. (dalej: "wnioskodawca", "strona", "skarżący") jest informacja Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR", "Agencja" lub "organ"), zawarta w piśmie z dnia 4 października 2024 r., znak: [...] o odmowie przyznania pomocy. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu 24 listopada 2023 r. wnioskodawca za pomocą Platformy Usług Elektronicznych (PUE) złożył do Agencji wniosek o przyznanie pomocy w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 dla interwencji 1.10.5 Rozwój małych gospodarstw. Skarżący domagał się przyznania pomocy finansowej na utwardzenie placu manewrowego przed przechowalnią owoców. W wyniku weryfikacji wniosku został wezwany do szczegółowego wyjaśnienia w jaki sposób utwardzenie placu manewrowego przed przechowalnią wpłynie na jakość produkcji. Jednocześnie został poinformowany, że inwestycja nie jest związana z produkcją rolniczą oraz przechowalnictwem. Ponadto organ wezwał do poprawienia wniosku i złożenia wyjaśnień (k-92 akt adm. i nast.). W uzupełnieniu wniosku i odpowiedzi na pismo Agencji, wnioskodawca wskazał, że poprawa jakości produkcji nastąpi poprzez utwardzenie placu przed przechowalnią owoców ponieważ wpłynie na: ochronę przed uszkodzeniami mechanicznymi, lepsze warunki higieniczne, lepsza logistyka i organizacja pracy, ochrona przed warunkami atmosferycznymi, zwiększenie efektywności chłodzenia, estetyka i wrażenie profesjonalizmu. Wyjaśnił także, że dzięki tym korzyściom utwardzenie placu przed przechowalnią owoców przyczyni się do ogólnej poprawy jakości owoców produkowanych w gospodarstwie. W ocenie strony inwestycja jest związana z działalnością rolniczą i przechowalnictwem, ponieważ plac manewrowy przylega bezpośrednio do budynku przechowalni owoców. Po kolejnym uzupełnieniu, korekcie wniosku i wyjaśnieniach strony dotyczących utwardzenia placu manewrowego (k-211 i następne), pismem z 4 października 2024 r. znak: [...], Agencja, powołując się na art. 89 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 261, dalej "ustawa wdrożeniowa") § 3 ust. 17 pkt 1 w związku z § 3 ust. 18 pkt 1 Regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 20023-2027 dla Interwencji 1.10.5 Rozwój małych gospodarstw, w ramach inwestycji materialnych i niematerialnych służących do prowadzenia produkcji rolnej, w tym ekologicznej i przygotowania do sprzedaży produktów rolnych wytwarzanych w gospodarstwie, uwzględnia się między innymi kategorie inwestycji budowlanych, po przytoczeniu § 3 ust. 32 regulaminu – odmówiła przyznania pomocy. Organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 18 pkt. 1 Inwestycje o których mowa powyżej (§ 3 ust. 17 pkt 1), są przeznaczone na potrzeby prowadzenia wspieranej działalności rolniczej w gospodarstwie beneficjenta. Zdaniem Agencji, działalność rolnicza to działalność określona art. 4 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115 w PS WPR polegająca na wytwarzaniu produktów rolnych obejmująca działania takie jak chów zwierząt łub uprawa, natomiast przygotowanie do sprzedaży to czynności niezbędne do przygotowania produktów zwierzęcych lub roślinnych do pierwszej sprzedaży, w szczególności takie jak; czyszczenie, mycie, sortowanie, pakowanie produktów rolnych w gospodarstwie. Jak wskazał organ zgłoszona inwestycja polega na utwardzeniu placu manewrowego przed przechowalnią do owoców. Zgodnie z przedstawionym uzasadnieniem w/w inwestycja przyczyni się do poprawy jakości owoców poprzez zapewnienie lepszych warunków higienicznych, minimalizację uszkodzeń mechanicznych, usprawnienie logistyki, ochronę przed niekorzystnymi warunkami pogodowymi oraz zwiększenie efektywności procesów przygotowawczych. W ocenie Agencji podjęte przez wnioskodawcę działania nie spełniają wymogów, które uznać by można było za czynności przygotowujące produkt do sprzedaży. Działania strony nie zmierzają bezpośrednio do przygotowania samego produktu do sprzedaży (mycie, sortowanie, czyszczenie). W związku z powyższym należy stwierdzić jak wskazano w zaskarżonym akcie, że planowana inwestycja utwardzenia placu manewrowego przed przechowalnią owoców nie może zostać zakwalifikowana jako inwestycja służąca do produkcji rolnej lub inwestycji związanej z przygotowaniem do sprzedaży produktów wytworzonych w gospodarstwie. Pismem z 29 października 2024 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. informację Agencji. Zaskarżając akt w całości, zarzucił odmowie: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 4 w zw. z art. 86 ust. 3 Ustawy wdrożeniowej oraz § 3 ust. 32 w zw. z § 3 ust. 25 pkt 1 i pkt 2 w zw. z § 3 ust. 17 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 18 pkt 1 Regulaminu w zw. pkt IV.2.2. ust. 6 pkt 3 Wytycznych Szczegółowych, poprzez bezpodstawne uznanie, że utwardzenie dojazdu do magazynu (oraz utwardzenie placu przed magazynem) owoców nie jest inwestycją budowlaną niezbędną dla gospodarstwa rolnego Skarżącego, która posłuży do prowadzenia produkcji rolnej i przygotowania do sprzedaży produktów rolnych wytwarzanych w gospodarstwie rolnym Skarżącego oraz nie jest uzasadniona pod kątem racjonalności ekonomicznej i racjonalności technologicznej, podczas gdy we wniosku oraz wraz z wyjaśnieniami Skarżący wyjaśnił, że: (1) gospodarstwo nie posiada utwardzenia podjazdu przed znacznie oddaloną (ok. 60 m) od drogi dojazdowej przechowalnią, a sama nieutwardzona nawierzchnia jest podatna na ciężar, częstotliwość przejazdów pojazdów oraz wpływ niekorzystnych warunków pogodowych; (2) oszacowana produkcja jabłek wyniesie 1 030 dt, co wskazuje na znaczny ciężar produktów rolnych niezbędnych do transportowania do oraz z przechowalni; (3) zaplanowany podjazd oraz szkice projektowe wskazują, że jest on dedykowany zwłaszcza pod odbiór jabłek przez samochody ciężarowe co pozwala na rozwój kanałów dystrybucji gospodarstwa; (4) utwardzenie pozwoli na niezakłócone, natychmiastowe zwożenie owoców z sadów do przechowalni po ich zbiorach, co doprowadzi do ograniczenia wpływu niekorzystnych warunków atmosferycznych i szkodników na psucie owoców: (5) transport większych i cięższych partii owoców po utwardzonym terenie pozwoli na obniżenie kosztów operacyjnych (kosztów paliwa, kosztów energii), a także nakładów pracy na zwożenie owoców, pozwalając na wykorzystanie ich do rozwoju innych obszarów gospodarstwa; (6) utwardzenie pozwoli na sprzedaż oraz ciężarowy transport jabłek w najbardziej dogodnym dla Skarżącego cenowo okresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej odmowy (informacji) w całości oraz o przyznanie stronie Skarżącej od Organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o jej oddalenie i podtrzymała ocenę zawartą w informacji o odmowie przyznania pomocy z dnia 4 października 2024 r. W piśmie procesowym z 22 stycznia 2025 r. Agencja odniosła się szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów, stwierdzając w podsumowaniu, iż utwardzenie placu manewrowego przed przechowalnią owoców nie można uznać jako inwestycję służącą do produkcji rolnej lub inwestycję związaną z przygotowaniem do sprzedaży produktów wytworzonych w gospodarstwie w rozumieniu Regulaminu i Wytycznych szczegółowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Oceniając zaskarżoną informację z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia (informacji) stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (dalej: ustawa wdrożeniowa). Zgodnie z art. 81 ustawy wdrożeniowej, do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach interwencji, w których pomoc jest przyznawana na podstawie umowy, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, udostępniania akt oraz skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 66 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 66 ust. 1 tej ustawy określa zasady postepowania w sprawie o przyznanie pomocy, w postępowaniach o przyznanie pomocy organ przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). W myśl art. 86 ust. 3 ww. ustawy podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy przeprowadza postępowanie w sprawie o przyznanie pomocy na podstawie ustawy i przyjętego przez ten podmiot regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy opracowanego zgodnie z wytycznymi instytucji zarządzającej. Zgodnie z art. 86 ust. 3 ustawy wdrożeniowej regulamin naboru wniosków o przyznanie pomocy określa co najmniej: 1) rodzaje operacji, których dotyczy nabór wniosków o przyznanie pomocy; 2) limit środków przeznaczonych na przyznanie pomocy na operacje w ramach danego naboru wniosków o przyznanie pomocy; 3) kwotę pomocy lub minimalną lub maksymalną kwotę pomocy, lub maksymalny, dopuszczalny poziom pomocy; 4) formę pomocy; 5) kryteria wyboru operacji, o ile mają one zastosowanie, oraz opis procedury wyboru operacji na podstawie tych kryteriów; 6) warunki przyznania pomocy; 7) opis procedury przyznawania pomocy; 8) termin składania wniosków o przyznanie pomocy; 9) sposób i formę składania wniosków o przyznanie pomocy, informację o elementach, jakie powinny być zawarte w tych wnioskach, oraz informację o dokumentach niezbędnych do przyznania pomocy; 10) reguły dotyczące uzupełniania lub poprawiania wniosków o przyznanie pomocy oraz przedstawiania dowodów lub składania wyjaśnień; 11) czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy o przyznaniu pomocy, oraz termin ich dokonania; 12) formularz umowy o przyznaniu pomocy; 13) informację o środkach zaskarżenia przysługujących podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy oraz podmiot właściwy do ich rozpatrzenia; 14) sposób i formę składania wniosków o płatność oraz informację o dokumentach niezbędnych do wypłaty pomocy. Na podstawie art. 86 ust. 3 ww. ustawy wydany został, obowiązujący w niniejszej sprawie, Regulamin naboru wniosków o przyznanie pomocy w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 dla Interwencji 1.10.5 Rozwój małych gospodarstw. Zgodnie z § 3 ust. 17 pkt 1 Regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy w ramach Planu Strategicznego, w ramach inwestycji materialnych i niematerialnych służących do prowadzenia produkcji rolnej, w tym ekologicznej i przygotowania do sprzedaży produktów rolnych wytwarzanych w gospodarstwie, uwzględnia się przede wszystkim następujące kategorie: 1) inwestycje budowlane. Natomiast § 3 ust. 18 pkt 1 cyt. Regulaminu określa, że Inwestycje o których mowa powyżej: 1) są przeznaczone na potrzeby prowadzenia wspieranej działalności rolniczej w gospodarstwie beneficjenta; 2) mają przewidywany okres ekonomicznej użyteczności dłuższy niż rok; 3) są kompletne i zdatne do użytku w dniu przyjęcia do użytkowania. Jako pojęcie inwestycja budowlana należy przyjąć inwestycje polegającą na budowie, przebudowie budynku lub budowli w rozumieniu przepisów prawa budowlanego lub remoncie połączonym z modernizacją budynku lub budowli – co określa § 1 ust. 1 lit g) Regulaminu. Również powyższa definicja jest zgodna ze słownikiem pojęć zawartym w Wytycznych szczegółowych w zakresie przyznawania, wypłaty, i zwrotu pomocy finansowej w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023 -2027 dla interwencji I.10.5 Rozwój małych gospodarstw (dalej Wytyczne). Działalność rolnicza to działalność określona art. 4 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115 w PS WPR polegająca na wytwarzaniu produktów rolnych obejmująca działania takie jak chów zwierząt łub uprawa, natomiast przygotowanie do sprzedaży to czynności niezbędne do przygotowania produktów zwierzęcych lub roślinnych do pierwszej sprzedaży, w szczególności takie jak; czyszczenie, mycie, sortowanie, pakowanie produktów rolnych w gospodarstwie. Z kolei zgodnie z § 1 ust. 1 lit r) Regulaminu przygotowanie do sprzedaży to czynności niezbędne do przygotowania produktów zwierzęcych lub roślinnych do pierwszej sprzedaży, w szczególności takie jak: czyszczenie, mycie sortowanie, pakowanie produktów rolnych w gospodarstwie. Tożsame określenie przygotowania do sprzedaży potwierdzają Wytyczne (rozdział I). Agencja rozpoznając wniosek strony, która ubiegała się o przyznanie pomocy na operację związaną z utwardzeniem placu manewrowego przed przechowalnią owoców, stwierdziła, iż biznesplan nie spełnia uwarunkowania określonego w § 3 ust. 13-19 Regulaminu, gdyż inwestycja – utwardzenia placu manewrowego przed przechowalnią owoców nie może zostać zakwalifikowana jako inwestycja służąca do produkcji rolnej lub inwestycji związanej z przygotowaniem do sprzedaży produktów wytworzonych w gospodarstwie i na podstawie § 3 ust. 32 Regulaminu odmówiła wnioskodawcy przyznania pomocy. Stanowisko organu Sąd uznał za prawidłowe. Do wniosku takiego Sąd doszedł po wnikliwej analizie zebranego materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych, w tym Regulaminu oraz Wytycznych. Sąd uwzględnił nadto, że zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu mają obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz ustawa wskazuje, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z tego faktu skutki prawne. Skarżący był wzywany do korekty wniosku, złożenia wyjaśnień, nadto był poinformowany, że inwestycja nie jest związana z produkcją rolniczą oraz przechowalnictwem. Zatem to na stronie skarżącej spoczywał obowiązek wykazania i ciężar udowodnienia, że złożony wniosek spełnia cel wskazany w regulaminie i jest zgodny z wytycznymi. Zdaniem Sądu Agencja prawidłowo oceniła złożony wniosek, mając na uwadze także jego korektę i pisemne wyjaśnienia skarżącego na etapie prowadzonego postępowania. Planowana inwestycja (opisana w biznesplanie) nie spełnia bowiem uwarunkowania określonego w § 3 ust. 13-19 Regulaminu, z uwagi na to, że utwardzenie placu manewrowego przed przechowalnią owoców nie może zostać zakwalifikowane jako inwestycja służąca do produkcji rolnej lub inwestycji związanej z przygotowaniem do sprzedaży produktów wytworzonych w gospodarstwie. Nie stanowi ona czynności niezbędnej do przygotowania produktów zwierzęcych lub roślinnych do pierwszej sprzedaży na rynek pierwotny w szczególności takich jak czyszczenie, mycie, sortowanie, pakowanie produktów rolnych w gospodarstwie. Sąd nie neguje faktu, że utwardzenie placu manewrowego stanowi inwestycję budowlaną, że jest to obiekt budowlany zgodnie z Prawem budowlanym i niewątpliwie stanowił by ułatwienie dla skarżącego prowadzącego gospodarstwo. Niemniej należy wziąć pod uwagę trafne w ocenie Sądu argumenty Agencji oraz to, że nie jest obiekt niezbędny do przygotowania do pierwszej sprzedaży produktów roślinnych. Skarżący składał dodatkowe wyjaśnienia i organ zdaniem Sądu słusznie wywiódł, że przedstawiona przez wnioskodawcę koncepcja zmian strukturalnych w gospodarstwie służąca jak wnioskował skarżący, zwiększeniu orientacji rynkowej gospodarstwa, w tym zmiany w zakresie wzrostu wartości sprzedaży produktów z gospodarstwa, nie przyczyni się i nie zapewni zwiększenia orientacji rynkowej gospodarstwa. Również nie będzie to miało wpływu na przygotowanie do sprzedaży produktów wytworzonych w rozumieniu Regulaminu i Wytycznych (Rozdział IV.2.2). Sąd nie podziela przy tym argumentacji skargi co do naruszenia § 3 ust. 18 pkt 1 Regulaminu z zw. z pkt IV.2.2.ust. 6 Wytycznych. Ponadto wskazać należy - przykładowo strona skarżąca wskazywała w biznesplanie, że zmierza do osiągnięcia celu poprzez poprawę jakości produkcji (str. 2 biznesplanu) w drodze wybudowania utwardzenie przed posiadanym budynkiem przechowalni owoców. Również podano inne kwestie takie jak ułatwienie załadunku i rozładunku owoców zwiększenie efektywności logistyki. Powyższe jednak nie ma wpływu na cel operacji polegający na wzroście wartości sprzedaży produktów rolnych wytwarzanych w gospodarstwie mając na uwadze Regulamin (§ 3 ust. 17 pkt 1) i Wytyczne (Rozdział IV.2.5 Inne warunki przedmiotowe). Sąd zgadza się ze stanowiskiem Agencji, że poprawa jakości produkcji nie zostanie osiągnięta – poprzez wybudowanie utwardzenia przed budynkiem przechowalni. Odnosząc się do pozostałych zarzutów obszernej skargi, stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie, a stanowią tezy na poparcie założeń biznesplanu i dodatkową nieskuteczną argumentację skarżącego. Należy tu zwrócić uwagę na słuszność stanowiska organu, iż działania skarżącego (wybudowanie utwardzenia placu manewrowego) nie spełniają wymogów które uznać by można było za czynności przygotowujące produkt do sprzedaży. Nie zmierzają bowiem do bezpośredniego przygotowania samego produktu do sprzedaży (mycie, sortowanie, czyszczenie). Chodzi bowiem o takie przygotowanie, które jest niezbędne do pierwszej sprzedaży. Skarżący może przygotować produkt do sprzedaży bez utwardzenia placu manewrowego. Posiadanie placu manewrowego nie jest niezbędne do czynności sprzedaży produktu. Końcowo Sąd wskazuje, iż chybiony jest zarzut o restrykcyjnym poglądzie ARiMR w kwestii rozpoznania wniosku, Agencja rozpoznając wniosek kierowała się bowiem przepisami ustawy wdrożeniowej, Regulaminem naboru wniosków oraz Wytycznymi. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu w sprawie przyznania pomocy finansowej to wnioskujący o pomoc rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to bowiem szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym, jak wynika ze wskazanych przepisów, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę (biznesplan, wyjaśnienia). Reasumując, w ocenie Sądu skoro skarga nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów skutkujących uchyleniem zaskarżonej informacji, tym samym stwierdzić należy, że organ prawidłowo zastosował § 3 ust. 32 Regulaminu, w myśl którego odmawia się przyznania pomocy, jeśli nie są spełnione warunki przyznania pomocy, o których mowa w Regulaminie. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.