VIII SA/Wa 895/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], Wójt Gminy W. (dalej jako "organ I instancji"), działając m.in. na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zmianami, dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych") odmówił przyznania A.O. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną A.O.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że małżonka wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] października 2012 r. o [...] stopniu niepełnosprawności. Z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że podjął on zatrudnienie z którego następnie zrezygnował ze względu na sprawowanie opieki nad małżonką. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika nadto, że w chwili podejmowania przez wnioskodawcę zatrudnienia jego żona była po pierwszym [...]. W trakcie trwania zatrudnienia małżonką wnioskodawcy zajmowała się ich córka. Wnioskodawca musiał zrezygnować z zatrudnienia, ponieważ w trakcie pracy żona przebyła ponowny [...], w związku z czym nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Zdaniem organu, obowiązek alimentacyjny ciąży na jednym z małżonków dopiero po separacji, rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa. Jest to więc przesłanka uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia. A.O. złożył w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji. Wskazał, że jego żona posiada [...] stopień niepełnosprawności, nie może samodzielnie funkcjonować, dlatego też zmuszony był zrezygnować z pracy by zapewnić jej opiekę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej także jako: "SKO" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, daje jako "K.p.a.") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że aby osoba na której ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny mogła nabyć prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, oprócz spełnienia ustawowego kryterium dochodowego musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy zauważył, że w przypadku odwołującego się spełnione jest kryterium dochodowe, bowiem dochód na osobę nie przekroczył ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego 623 zł na osobę. W ocenie SKO odwołujący się nie spełnił jednak przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką. Nie spełnienie choćby jednej z przesłanek uprawniających do specjalnego zasiłku opiekuńczego oznacza, że odwołującemu się nie przysługuje wnioskowane świadczenie. SKO wskazało, że niepełnosprawność małżonki wnioskodawcy istnieje od [...] sierpnia 2009 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] kwietnia 2011 r. W tym czasie wnioskodawca nie był nigdzie zatrudniony, a zatrudnienie podjął tylko na [...] dni (od [...] do [...] czerwca 2013 r.). Odwołujący się przez wiele lat nie pracował, a zawierając umowę na czas określony znał stan zdrowia żony i miał świadomość, że pracy tej nie będzie wykonywał. A.O. (dalej jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.. Podniósł, że podejmując pracę nie był świadomy, iż będzie zmuszony z niej zrezygnować w celu konieczności sprawowania opieki nad żoną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na wstępie należy wskazać, że świadczenie to, obok zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), zgodnie z którą w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art. 16a, określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16a ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8. Art. 16a ust. 1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec powyższego przesłankami warunkującymi przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia oraz rezygnacja przez tą osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Należy przy tym podkreślić, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 ww. ustawy. Definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wyraża bowiem art. 3 pkt 22 powoływanej ustawy. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej winno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, o którym mowa, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, że osoba ta bezwzględnie wymaga opieki. Istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest więc pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1411/06). W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych i związku tej rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad małżonką. Nie ulega bowiem wątpliwości, wbrew temu co podniósł organ I instancji, że na skarżącym, jako małżonku osoby, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Tym samym, nie można zgodzić się argumentacją organu I instancji, że obowiązek alimentacyjny ciąży na jednym z małżonków dopiero po separacji, rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa. Taka argumentacja organu I instancji nie może skutkować odmową przyznania skarżącemu wnioskowanego przez niego świadczenia. Organ odwoławczy jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego przez skarżącego świadczenia uznał zaś, że ustanie krótkotrwałego zatrudnienia, trwającego jedynie [...] dni, nie może być uznane za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Ponadto w ocenie organu odwoławczego fakt podjęcia takiego krótkotrwałego zatrudnienia był podyktowany tylko chęcią uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie takie stanowisko organu odwoławczego narusza wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika bowiem, że skarżący podjął zatrudnienie tylko i wyłącznie w zamiarze uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ odwoławczy dokonuje zaś oceny sprawy w ww. sposób opierając się jedynie na swoich przypuszczeniach i domniemaniach, nie znajdujących jakiegokolwiek oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Dokonanie przez organ w ten sposób oceny sprawy świadczy o tym, że jest ona dowolna, a jako taka narusza art. 80 K.p.a. Organ nie uzasadnia również w przekonywujący sposób swojego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że jego decyzja narusza art. 11 (zasada przekonywania) w związku z art. 107 § 3 K.p.a. (uzasadnienie decyzji). Zauważyć należy, że art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością zatrudnienia przez określony okres czasu. Musi natomiast istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy (ale też czasowy) między ustaniem zatrudnienia, a podjęciem przez wnioskodawcę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. Organ może oczywiście przyjąć, że podjęcie krótkotrwałego zatrudnienie nie zostało podjęte z zamiarem faktycznego wykonywania pracy, jednak nawet takie założenie winno być wykazane przeprowadzonym postępowaniem dowodowym. Organy administracji publicznej nie mogą bowiem wydawać swoich rozstrzygnięć jedynie na podstawie swoich założeń, przypuszczeń czy też domniemań, lecz powinny dokonać konkretnych ustaleń na gruncie konkretnej sprawy, po przeprowadzeniu w rzetelny i wyczerpujący sposób postępowania dowodowego. W kontrolowanej sprawie faktem bezspornym jest, że skarżący podjął pracę jedynie na krótki okres czasu. Przy ocenie tej sytuacji, nie można jednak pominąć pozostałych okoliczności, tj. czy skarżący chciał i mógł podjąć pracę, jak również czy miał w ogóle zamiar ją wykonywać przez dłuższy czas niż [...] dni, a jedynie z przyczyn niezależnych od niego samego, tj. niezbędnej konieczności sprawowania opieki nad swoją żoną, musiał zrezygnować z zatrudnienia. Ww. okoliczności umknęły uwadze organów obu instancji, wobec czego decyzje wydane w przedmiotowej sprawie naruszają prawo. W związku z powyższym, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej ocenę sprawy dokonaną przez Sąd. Organ powinien więc zgodnie z art. 7 K.p.a. podjąć wszelkie kroki do wyjaśnienia sprawy, zebrać w wyczerpujący sposób materiał dowodowy (art. 77 K.p.a.), a następnie dokonać jego swobodnej, ale nie dowolnej oceny (art. 80 K.p.a.) i uzasadnić w przekonywujący sposób swoje rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 K.p.a.). Dopiero bowiem wówczas decyzja organu będzie zgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku.