VIII SA/Wa 896/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K. (dalej: "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta P z [...] listopada 2013 r., znak: [...], odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką J. M. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Burmistrz Miasta P. odmówił przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał przepisy prawne dotyczące specjalnego zasiłku opiekuńczego i podał, że J. M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od 8 listopada 2011 r., natomiast skarżąca była osobą bezrobotną zarejestrowaną w Urzędzie Pracy, od dnia 28 lutego 2011 r, bez prawa do zasiłku. W tym czasie aktywnie poszukiwała pracy, ale choroba mamy spowodowała, że musiała z tego zrezygnować i zająć się chorą mamą. Organ stwierdził, że dochód rodziny w 2011 r. w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł. i nie przekroczył ustawowego kryterium dochodowego. Odmowę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnił tym, że w sprawie nie miała miejsca faktyczna rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką a jedynie nie podejmowanie go ze względu na opiekę. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca podnosząc, że sprawuje stałą opiekę nad matką, która legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Mieszka razem z matką i swoim mężem. Matka pobiera rentę rodzinną w wysokości [...] zł. Mąż jest osobą bezrobotną poszukującą pracy, czasem wykonuje prace dorywcze u rolników. Ostatnim miejscem jej aktywności zawodowej był kurs "M" w okresie od 30.12.2010 r. do 23.02.2011 r. Po jego ukończeniu bez powodzenia poszukiwała pracy. W tym czasie nabyła prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na matkę. Podaje, że jest w wieku przed emeryturą i brak jest ofert pracy dla osób w jej wieku. Pracy dorywczej nie może podjąć przez obowiązki sprawowania opieki nad chorą matką Ponadto wyjaśniła, że jest jedyną osobą mogącą zaopiekować się matką ponieważ jej brat przebywa w areszcie i matka też nie może liczyć na jego pomoc ponieważ jest alkoholikiem. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R decyzją z [...] grudnia 2012 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, powołując się na treść art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, że skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Dokonując oceny powyższej przesłanki Kolegium uwzględniło stan faktyczny istniejący przed wydaniem decyzji przyznającej skarżącej od 8.11.2011 r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką. Z informacji Powiatowego Urzędu Pracy wynika, że skarżąca w okresie od 1992 r. do 8.11.2011 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna, z przerwą od 30.12.2010 r. do 28.02. 2011 r., kiedy uczestniczyła w szkoleniu organizowanym przez inny podmiot niż powiatowy urząd pracy. Od 28.02.2011 r. do 8.11.2011 r. była bez prawa do zasiłku. Natomiast niepełnosprawność matki w stopniu znacznym datuje się od 8.11.2011 r., kiedy to skarżąca nie była zatrudniona ani nie wykonywała innej pracy zarobkowej. Wobec powyższego organ uznał, że skarżąca w 2011 r. nie zrezygnowała z posiadanego zatrudnienia po to, aby sprawować opiekę nad matką, lecz z jego podjęcia. Organ podkreślił, że w przeciwieństwie do świadczenia pielęgnacyjnego, przy specjalnym zasiłku opiekuńczym nie jest wystarczające, że osoba ubiegająca się o ten zasiłek była nieaktywna zawodowo (np. bezrobotna) i nie podejmowała pracy z powodu opieki nad krewnym, ale konieczna jest rezygnacja z faktycznego zatrudnienia lub pracy zarobkowej z uwagi na konieczność opieki. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Okoliczności sprawy wskazują, że świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane skarżącej nie z uwagi na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale z uwagi na niepodejmowanie zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z 24 stycznia 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Uzasadniając skargę podniosła, że w czasie, gdy poszukiwała pracy po odbytym kursie przygotowania zawodowego nabyła prawo do zasiłku opiekuńczego na matkę. Wówczas zrezygnowała z poszukiwania pracy, bo nie miała możliwości jej podjęcia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką cierpiącą na szereg schorzeń. Pracy dorywczej nie może podjęć z tego samego powodu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.; dalej: "ustawa"). Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy spełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wskazana w art. 16a ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca nie pozostawała w zatrudnieniu ani nie wykonywała innej pracy zarobkowej w dniu 8 listopada 2011 r., czyli w dniu od którego datuje się niepełnosprawność matki skarżącej. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Innymi słowy, pomimo ustalenia w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że skarżąca faktycznie opiekuje się na co dzień matką (przygotowuje posiłki, dba o higienę osobistą matki, nadzoruje przyjmowanie leków i uczestniczy w wizytach i badaniach lekarskich matki), a matka posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, to wobec faktu nie pozostawania w zatrudnieniu lub nie wykonywania innej pracy zarobkowej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżąca zrezygnowała z którejkolwiek z ww. form aktywności zawodowej w celu konieczności sprawowania stałej opieki nad swoją matką. W ocenie organów brak jest bowiem powodu do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą a istniejącą koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Organy przy tym zaakcentowały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki w następstwie rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako rekompensatą Państwa w stosunku do osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to właśnie Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl/doc/0C147F93EA). A skoro tak, to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Ponadto należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2013 r. (Dz. U. z 2013, poz. 1557) orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. art. 16a ust. 1 ustawy, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji . Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.