VIII SA/Wa 899/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędzia WSA Renata Nawrot, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sfinansowania zajęć hipoterapii oddala skargę. Postanowieniem z [...] października 2018 r., po rozpatrzeniu zażalenia M. J. (dalej także: "skarżąca"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "SKO" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza S. (dalej: "organ I instancji" lub "Burmistrz") z [...] września 2018 r. Przedmiotem postanowień była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o sfinansowanie zajęć hipoterapii przez Gminę S. dla syna (P. J.). Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia SKO powołało przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "Kpa"). Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem datowanym na [...] stycznia 2017r. (data wpływu [...] stycznia 2018 r.) M. J. zwróciła się do Burmistrza o sfinansowanie zajęć hipoterapii dla syna P. J., ucznia Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w S., dla której Gmina S. jest organem prowadzącym. Zgodnie bowiem z zaleceniami zawartymi w orzeczeniu o potrzebie nauczania specjalnego syna tego rodzaju terapia jest wskazana i przynosi dobre efekty terapeutyczne. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Burmistrz S. odmówił skarżącej sfinansowania zajęć z hipoterapii dla syna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z [...] września 2018r. Burmistrz, rozpoznając sprawę po raz drugi w związku z decyzją SKO z [...] maja 2018r., uchylającą uprzednio wydaną decyzję tego organu z [...] marca 2018r. o odmowie sfinansowania zajęć hipoterapii dla P. J., na podstawie art. 61a § 1 Kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, gdyż uznał, że nie istnieje podstawa prawna do wydania decyzji w przedmiocie sfinansowania przez Gminę S. przedmiotowych zajęć hipoterapii. Dodał, że ustawa z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r, poz. 996 ze zm.; dalej: "Prawo oświatowe") enumeratywnie wskazuje przypadki, w których przewidziana jest ustawowo możliwość rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej w sprawach związanych z oświatą. W zażaleniu na to postanowienie, wnosząc o jego uchylenie skarżąca uznała, że w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy § 5 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1578). Gmina jako organ prowadzący szkołę, na podstawie art. 10 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe ma zaś obowiązek finansować wszystkie zajęcia i terapie zalecane w orzeczeniu o potrzebie nauczania specjalnego, a zajęcia z hipoterapii są tam wymienione. Szkoła dostaje dodatkowe środki w ramach subwencji oświatowej na zapewnienie umożliwienia stosowania specjalnej nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym, w tym syna skarżącej. Z powyższych względów skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji, że nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania sfinansowania zajęć hipoterapii dla syna. SKO postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie, utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza z [...] września 2018r. Przedstawiło na wstępie dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz powołało treść art. 61a § 1 Kpa, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia. W jego świetle wywiodło zaś, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że do przypadków mieszczących się w zakresie pojęcia "inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania" należy zaliczyć sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny, przy pierwszym zestawieniu stanu faktycznego i obowiązującego stanu prawnego, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Są to między innymi sytuacje gdy w tej samej sprawie, postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 Kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Następnie powołało się na treść art. 10 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe oraz wydanych na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 127 ust. 1 pkt 19 tej ustawy przepisy Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz.U z 2017r., poz. 1578 ze zm.; dalej: "Rozporządzenie z 9 sierpnia 2017r."), w szczególności § 5 pkt 1 tego rozporządzenia. Odnosząc treść tych przepisów do stanu faktycznego sprawy dostrzegło, że w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego P. J. zespół orzekający wskazał katalog proponowanych metod pracy, które można zastosować w jego przypadku oraz zawarł informację zaczerpniętą z dokumentacji lekarskiej dostarczonej przez skarżącą o objęciu dziecka hipoterapią, która przynosi dobre efekty terapeutyczne. Lekarz w tej dokumentacji zalecił kontynuację zająć hipoterapii. Następnie wskazało, że organy administracji zobowiązane są do działania zgodnie z zasadą wyrażoną w treści art. 6 Kpa, czyli działania na podstawie przepisów prawa. Wyjaśniło, że przepisy prawa, to jest ustawy i akty wykonawcze do nich, rozstrzygają o tym, kiedy organ wydaje decyzję administracyjną. Wydanie decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego wskazuje bezpośrednio lub pośrednio na taką prawną formę działania organu. Taki przypadek, w ocenie Kolegium nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, której podmiot określony został w przepisach ustawy Prawo oświatowe, bowiem już same zawarte w tych przepisach unormowania w sposób wystarczający regulują sytuację prawną gminy i dziecka - ucznia wykonującego obowiązek szkolny. Wyjaśniło jednocześnie, iż żądanie sfinansowania zajęć hipoterapii dla syna jest żądaniem dokonania przez organ czynności prawno-technicznej w zakresie uprawnienia, wynikające z konkretnych przepisów, dotyczących realizacji zaleceń określonych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Brak jest jednocześnie podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w odniesieniu do wymienionego we wniosku żądania sfinansowania zajęć hipoterapii dla syna. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania Kolegium uznało za zasadne. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. M. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. skargę na powyższe postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.. W skardze tej skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obydwu instancji i zwrot kosztów postępowania sądowego. Podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie uznając, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy § 5 pkt 1 Rozporządzenia z 9 sierpnia 2017r., w świetle których m.in. szkoły mają zapewnić realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Skoro zatem z orzeczenia wydanego dla jej syna P. J. wynika m.in. zalecenie objęcia go hipoterapią to zasadne jest wydanie w tym przedmiocie decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę SKO wystąpiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i postępowania poprzedzającego jego wydanie, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 61a § 1 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wystąpiły zatem przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego (uchylenia) postanowień organów obu instancji na podstawie przepisów art. 145 § 1 i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "ppsa"). W rozpoznawanej sprawie SKO zgodziło się z Burmistrzem S. co do tego, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 61a § 1 Kpa, do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o sfinansowanie zajęć hipoterapii dla jej syna, gdyż brak było podstawy prawnej do wydania decyzji w tym przedmiocie. Wystąpiły zatem "inne uzasadnione przyczyny", które należało uznać za przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej. Skarżąca konsekwentnie wywodzi zaś, że podstawę prawną do wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy Rozporządzenia z 9 sierpnia 2017r. nakładające m.in. na szkoły obowiązek realizacji zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 61a § 1 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a Kpa wynika zatem, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały jednak skonkretyzowane. Nie może być jednak w tym zakresie wątpliwości, że mieścić się tu powinny sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się między innymi, że z istnieniem innych uzasadnionych przyczyn mamy do czynienia wtedy gdy sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów..., s. 9; por. Przybysz P.M. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX.el.,2019). W ocenie Sądu z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie niniejszej wystąpiły uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie, we wskazanym wyżej rozumieniu. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 996 ze zm.) organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy m.in. zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym. W myśl art. 127 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 7. Na mocy delegacji ustawowej zawartej art. 127 ust. 19 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 9 sierpnia 2017r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz.U. z 2017r., poz. 1578 ze zm.), gdzie w § 5 pkt 1 wskazał, iż przedszkola, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły, oddziały i ośrodki, o których mowa w 2 ust. 1, zapewniają realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Odnosząc treść tych przepisów do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, iż skarżąca w swoim żądaniu wydania decyzji w przedmiocie sfinansowania zajęć hipoterapii podnosi okoliczność objęcia dziecka kształceniem specjalnym. Z akt administracyjnych wynika, iż syn skarżącej (P. J.) został objęty potrzebą kształcenia specjalnego, zgodnie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego z [...] lipca 2017r. (k. 2 akt administracyjnych), w którym zespół orzekający określił zalecane warunki realizacji potrzeb edukacyjnych i formy pracy w dzieckiem, w tym wskazał katalog proponowanych metod pracy, jakie powinny mieć zastosowanie w jego przypadku. Tym samym uprawnienie do realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego w okolicznościach niniejszej sprawy wynika wprost z treści art. 127 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe i § 5 pkt 1 Rozporządzenia z 9 sierpnia 2017 r. i występują uzasadnione przyczyny, o których mowa wyżej, powodujące, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie może być wszczęte. Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Organy orzekające w sprawie zasadnie odmówiły bowiem skarżącej wszczęcia postępowania z jej wniosku o wydanie decyzji w sprawie sfinansowania zajęć hipoterapii dla syna, które to uprawnienie skarżąca wyprowadza z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe w zw. z § 5 pkt 1 Rozporządzenia z 9 sierpnia 2017 r. Z tej przyczyny wniesiona skarga nie mogła podlegać uwzględnieniu przez Sąd, gdyż wydając w rozpoznawanej sprawie postanowienia, których uchylenia domaga się skarżąca, nie naruszyły przepisów prawa, w szczególności art. 61a § 1 Kpa, stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tych względów, działając na podstawie przepisów art. 119 pkt 3 oraz art. 151 ppsa, Sąd oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku.