VIII SA/Wa 9/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Wójt Gminy B. (zwany dalej: "Wójt", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 128 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 poz. 1015 ze zm., zwana dalej "u.p.e.a.") orzekł, iż: w pkt 1) wobec niewykonania obowiązku przywrócenia naturalnego spływu wód powierzchniowych z działki nr [...] poprzez usunięcie zapór na grunty sąsiednie, a w szczególności na działkę nr [...], będącą własnością R. Z., a także na działkę Z. O., nałożonego na M. K. decyzją Wójta z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], powyższy obowiązek objęty tytułem wykonawczym Nr [...], wystawionym przez Wójta w dniu [...] lipca 2013 r., zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo za zobowiązanego przez inną osobę, na jego koszt i niebezpieczeństwo; w pkt 2) zastępcze wykonanie obowiązku, o którym mowa w pkt 1 zostanie zlecone wykonawcy wskazanemu przez Wójta. Organ I instancji podniósł, że decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nakazał M. K. (dalej: "skarżąca", "strona") przywrócenie naturalnego spływu wód powierzchniowych z działki nr [...] poprzez usunięcie zapór na grunty sąsiednie, a w szczególności na działkę nr [...], będącą własnością R. Z., a także na działkę Z. O., zakreślając stronie 14-dniowy termin na realizację powyższego obowiązku. Od powyższej decyzji strona się nie odwołała. Tym samym decyzja, nakazująca zainteresowanej przywrócenie pierwotnych stosunków wodnych, stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji w dniu [...] czerwca 2011 r. Z uwagi na niewykonanie przez stronę orzeczonego obowiązku w zakreślonym terminie Wójt, będąc wierzycielem oraz organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie, skierował w dniu [...] lipca 2013 r. do zainteresowanej upomnienie (znak: [...]), wyznaczając dodatkowy 7-dniowy termin na wykonanie ww. obowiązku. Upomnienie zostało doręczone skarżącej w dniu [...] lipca 2013 r., a termin na wykonanie obowiązku bezskutecznie upłynął w dniu [...] lipca 2013 r. Brak stosownej reakcji strony oraz niepodjęcie żadnych działań zmierzających do realizacji ciążącego nań obowiązku spowodowało konieczność przymusowego jego wykonania, co skutkowało wystawieniem w dniu [...] lipca 2013 r. tytułu wykonawczego w sprawie zastępczego wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. W zażaleniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Wskazała, iż decyzją Wójta z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] (powinno być [...] czerwca 2011 r.) został nałożony na skarżącą obowiązek przywrócenia naturalnego spływu wód powierzchniowych z działki nr [...]. Zachowanie skarżącej, stanowiące podstawę wydania ww. decyzji, było również przedmiotem postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w G. w sprawie sygn. akt [...], w której został wydany prawomocny wyrok uniewinniający. Ustalenia Sądu karnego są wiążące dla organów administracji, a tym samym przedmiotowa decyzja stała się bezpodstawna i winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ I instancji, pomimo tego, że znał treść wspomnianego powyżej wyroku Sądu Rejonowego w G., wydał zaskarżone postanowienie, co stanowi naruszenie prawa. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej "k.p.a.") oraz art. 17 u.p.e.a. orzekło o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu sprawy i treści obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, Kolegium podało, iż pomimo skierowania do skarżącej upomnień w dniach: [...] sierpnia 2011 r. i [...] lipca 2013 r., nie wykonała obowiązku nałożonego nań ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...] czerwca 2011 r., wobec czego w dniu [...] lipca 2013 r. Wójt (organ egzekucyjny) wystawił tytuł wykonawczy oraz wydał postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego. Odpis tytułu oraz postanowienia doręczono stronie w dniu [...] września 2013 r. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, dotyczącego nieuwzględnienia treści wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] października 2013 r., Kolegium wyjaśniło, że ewentualne ustalenia wydanego w postępowaniu karnym wyroku uniewinniającego nie są bezwzględnie wiążące dla organów administracji publicznej. Spowodowane to jest przede wszystkim tym, że w postępowaniu karnym obowiązuje zasada domniemania niewinności, inny jest cel postępowania karnego i postępowania administracyjnego, jak również kwestia naruszenia przepisów prawa wodnego była przedmiotem sprawy w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją ostateczną. Podniosło także, iż środki ochrony prawnej, przysługujące uczestnikom postępowania egzekucyjnego po jego wszczęciu, mają na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego. Nie służą natomiast do weryfikacji decyzji, stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego. Powyższą zasadę wyraża art. 29 u.p.e.a. stanowiący, iż organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W drodze zażalenia nie można kwestionować zasadności obowiązku nałożonego decyzją. Postępowanie egzekucyjne nie służy do merytorycznej weryfikacji decyzji ostatecznych, których niewykonanie było podstawą jego wszczęcia. Organ egzekucyjny, wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku, podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej. To skutkowałoby tym, że organ egzekucyjny byłby jakby kolejną instancją rozpatrującą sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązki podlegające egzekucji zostały określone. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania, co miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj.: art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegający na braku uwzględnienia treści wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] października 2012 r., wydanego w sprawie sygn. akt [...], przy jednoczesnym przyjęciu, że ustalenia wyroku wydanego w postępowaniu karnym nie są wiążące dla organów administracji publicznej. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy w ogóle nie brał pod uwagę treści wyroku wydanego w sprawie karnej przez sąd powszechny przyjmując, że ustalenia wyroku wydanego w tym postępowaniu nie są wiążące dla organów administracji publicznej. Taki pogląd należy uznać za błędny, zgodnie bowiem z utrwalonym poglądem orzecznictwa, brak przepisów wskazujących na fakt związania organów administracji publicznej ustaleniami poczynionymi w prawomocnych wyrokach sądów orzekających w sprawach karnych nie oznacza, że organy nie są tymi ustaleniami związane. Jeśli na ten temat brak jest regulacji prawnej, to należy przyjąć, że ustalenia poczynione w prawomocnych wyrokach sądów karnych są wiążące dla organów administracji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 2 lutego 2011 r., wydany w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 941/10). Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest ocena zgodności z prawem postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego. Nie jest natomiast przedmiotem tej sprawy kontrola decyzji podlegającej wykonaniu w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym. Wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt (art. 127 u.p.e.a.). W celu zastosowania wykonania zastępczego organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo (art. 128 § 1 u.p.e.a.). Stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego, zgodnie z art. 15 u.p.e.a., następuje po wezwaniu zobowiązanego do wykonania obowiązku (upomnienie) oraz po upływie 7 dniu od doręczenia tego upomnienia. Niezbędne jest również wystawienie przez wierzyciela tytułu wykonawczego, spełniającego wymogi określone w art. 27 cytowanej ustawy, według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) oraz doręczenia go zobowiązanemu, stosownie do art. 26 § 5 u.p.e.a. W niniejszej sprawie niesporne jest, iż ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wójt, działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), nałożył na skarżącą obowiązek przywrócenia naturalnego spływu wód powierzchniowych z działki nr [...] poprzez usunięcie zapór na grunty sąsiednie, w szczególności na działkę nr [...], będącą własnością R. Z., a także działkę Z. O. W związku z niewykonaniem przez stronę obowiązku wskazanego w ww. decyzji ostatecznej, organ I instancji, działając w trybie u.p.e.a. przeprowadził postępowanie, mające na celu wyegzekwowanie obowiązku wykonania przedmiotowej decyzji. Postępowanie egzekucyjne w kontrolowanej sprawie wszczęte zostało upomnieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., doręczonym stronie w dniu [...] sierpnia 2011 r. (k. [...] i [...] akt organu I instancji). Kolejne upomnienie z dnia [...] lipca 2013 r. doręczone zostało skarżącej w dniu [...] lipca 2013 r. (k. [...] i [...] akt organu I instancji). W upomnieniu poinformowano stronę, że w razie niewykonania obowiązku zostanie wobec niej wszczęte postępowanie egzekucyjne i zastosowany środek egzekucyjny przewidziany dla egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku, Wójt w dniu [...] lipca 2013 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] oraz wydał postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego, które to dokumenty zostały doręczone skarżącej w dniu [...] września 2013 r. W związku z powyższym należy uznać, że podjęte przez organy administracji czynności egzekucyjne przeprowadzane były zgodnie z procedurami wymaganymi przez obowiązujące w tej materii przepisy prawa – u.p.e.a. W ocenie Sądu, zastosowany przez organy administracji środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego jest, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, z jednej strony środkiem najbardziej efektywnym, a z drugiej mniej dolegliwym dla strony niż grzywna, której zadaniem byłoby przymuszenie skarżącej do wykonania obowiązku we własnym zakresie. Dolegliwość możliwego do zastosowania przez organ w danej sprawie środka egzekucyjnego musi być badana z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Dlatego też, mimo iż uznaje się, że grzywna w celu przymuszenia jest co do zasady środkiem mniej dolegliwym od wykonania zastępczego, to w rozpoznawanej sprawie tak nie jest, chyba że za mniejszą dolegliwość uznawać należy wyłącznie odsunięcie w czasie wykonania obowiązku, gdyż do tego w istocie sprowadzałaby się w niniejszej sprawie rola grzywny. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego nieuwzględnienia przez organ wyroku sądu karnego zapadłego w sprawie sygn. akt [...], Sąd stwierdza, iż nie jest on uprawniony. Powoływana przez stronę - na okoliczność związania organu wyrokiem sądu karnego – sprawa o sygnaturze VIII SA/Wa 941/10 dotyczyła cofnięcia uprawnień diagnosty, które są uzależnione od stwierdzenia przestępstwa poświadczenia nieprawdy w zaświadczeniu lub dowodzie rejestracyjnym. Stwierdzenie zatem przestępstwa wyrokiem karnym stanowiło przesłankę pozytywną zastosowania sankcji administracyjnej. W tym wypadku wyrok sądu karnego, stwierdzający powyższe okoliczności, wiąże organ administracyjny. W niniejszej sprawie takie związanie organu administracji wyrokiem sądu powszechnego nie występuje. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, inny jest cel postępowania karnego i administracyjnego. W postępowaniu karnym obowiązuje zasada domniemania niewinności, natomiast przesłanką zastosowania przez organy administracji art. 29 ustawy Prawo wodne jest wystąpienie szkody na gruntach sąsiednich na skutek zmian stosunków wodnych niezależnie od winy właściciela gruntu (mogą być one nawet następstwem przypadku, czy też działań osób trzecich). Poza tym w postępowaniu egzekucyjnym organ nie bada zasadności decyzji ostatecznej, objętej tytułem wykonawczym. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.