VIII SA/Wa 90/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Sikora, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia 19 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia 28 października 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia 19 listopada 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. (dalej: organ odwoławczy, KWP), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej kpa) w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U z 2020 r., poz. 360 ze zm. dalej: uop) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2020 r., poz. 1610 dalej: ustawa zmieniająca), po rozpatrzeniu odwołania M. Z. (dalej: skarżący, strona) od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. (dalej: organ I instancji, KPP) nr [...] z dnia 28 października 2020 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna. M. Z. był funkcjonariuszem Policji zatrudnionym w Komendzie Powiatowej Policji w P., który został zwolniony ze służby z dniem 2 czerwca 2017r. Wnioskiem z dnia 21 listopada 2018 r. zwrócił się o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, według stanu na dzień zwolnienia ze służby w Policji w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 ogłoszonym w dniu 6 listopada 2018 r. Decyzją z dnia 28 października 2020 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a uop w związku z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył skarżący. Organ odwoławczy, we wskazanej na wstępie decyzji, wskazał, iż zgodnie z art. 114 ust.1 pkt 2 uop policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu o którym mowa w art. 83a ust. 1. Ponadto podniósł, że zgodnie z art. 115a ustawy o Policji obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowy ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Natomiast art. 9 ust.1 ustawy zmieniającej stanowi, że "przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy policjantowi zwalnianemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym od 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop lub dodatkowy za 2018 roku określa się proporcję liczby dnia niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 roku oraz od dnia 6 listopada 2018 roku. KWP stwierdził, iż skarżący nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy z dniem zwolnienia ze służby, a więc przed 6 listopada 2018 r. Należy zatem uznać, że naliczenie i wypłacenie skarżącemu ekwiwalentu nastąpiło w sposób prawidłowy i nie ma podstaw do przyznania prawa do wypłaty wyrównania tego ekwiwalentu. Skargę na ww. decyzję organu odwoławczego z 19 listopada 2020r. wniósł skarżący. Autor skargi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 115a uop w związku z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji organ nie był zobowiązany na podstawie art. 114 ust.1 pkt 2 uop, podczas gdy stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 roku, K 7/15 częściowej niezgodności art. 115a uop z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP oraz zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a uop spowodowały, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji istniały standardy konstytucyjne, które uniemożliwiałyby ustalenie wysokości należnego świadczenia, a tym samym realizację tego prawa; 2) naruszenie przepisów – art. 7, art. 8 §1 i 2 k.p.a. poprzez nierzetelne zbadanie przez organy Policji obowiązującego stanu prawnego i wiodącej wykładni przepisu art. 115a uop oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej; 3) niewłaściwe zastosowanie i wykładnię art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zakresie związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przez to pozbawienie skarżącego należnych mu świadczeń publicznoprawnych tj. wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop; 4) brak odniesienia się do zarzutów odwołania, w szczególności co do skutków wstecznych orzeczenia TK stwierdzającego niezgodność z ustawą zasadniczą normy prawnej od daty jej wydania; 5) nieuzasadnione stanowisko, że dopiero nowelizacja ustawy o Policji dała podstawy przeliczenia ekwiwalentu i wyliczenia stronie należnego wyrównania, pomimo, że podstawą do wyliczenia ww. świadczenia stanowi powołany wyrok TK. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Na wstępie trzeba wskazać, iż postanowieniem z dnia 9 stycznia 2023 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie w sprawie, mając na względzie treść wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z 21 lipca 2022 r. w sprawie Bieliński przeciwko Polsce nr 4862/19 uznające długotrwałe zawieszenie sprawy w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego za naruszające art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Powoływanym wyrokiem, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu TK wskazał, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Trybunał wyjaśnił, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Skutkiem ww. wyroku TK była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Na skutek wyroku TK wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został zmieniony. Od dnia 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, art. 115a stanowi, że: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednakże w myśl art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Dokonując wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, w oparciu o które podjęta została zaskarżona decyzja, Sąd w składzie orzekającym w sprawie doszedł do przekonania, że mamy w tym przypadku do czynienia z wtórną niekonstytucyjnością normy odkodowanej z obu tych przepisów, która polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Innymi słowy, wystąpiła wtórna niekonstytucyjność - bowiem pomimo zmiany stanu prawnego nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a tej ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Podkreślenia wymaga, że art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi przepis przejściowy, co oznacza, że nie może być stosowany autonomicznie, z wyłączeniem art. 115a ustawy o Policji. Nie jest więc możliwa jego wykładnia bez odniesienia się do art. 115a ustawy o Policji. Skoro ustawodawca na mocy art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy zmieniającej przywrócił zastosowanie art. 115a w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., tym samym ponownie wprowadził do porządku prawnego przepis prawa materialnego ujęty pierwotnie w art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu bezpośrednio poddanym w tym wyroku negatywnej ocenie Trybunału. Wystąpiła zatem sytuacja, w której norma prawna w wyniku kontroli jej konstytucyjności, dokonanej przez Trybunał, została uznana za niekonstytucyjną, a pomimo to ponownie powtórzono ją w procesie stanowienia prawa. W ocenie Sądu, nie można zaakceptować jako realizującego skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego unormowania art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, który w odniesieniu do przysługującego funkcjonariuszowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazuje stosować niekonstytucyjne zasady określone w poprzednio obowiązującym art. 115a ustawy o Policji, przy zastosowaniu zaniżonego przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia, zamiast prawidłowego wynoszącego 1/21, odpowiadającego wynagrodzeniu za jeden dzień roboczy. Stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu ma istotne znaczenie dla oceny możliwości zastosowania przepisów (norm) o tożsamej bądź analogicznej treści. Podkreślić należy, że z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sądy mogą odmówić zastosowania wynikającej z przepisu normy prawnej sprzecznej w sposób oczywisty z Konstytucją. Oczywista niekonstytucyjność występuje zwłaszcza w przypadku gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną jak norma objęta już wyrokiem Trybunału, w którym stwierdzono jej niekonstytucyjność. Z oczywistą niekonstytucyjnością mamy do czynienia również, gdy ustawodawca zmienia co prawda kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku niezgodności, stwarzając tylko pozory restytucji konstytucyjności. Przypomnienia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym orzeczeniu wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą, świadczeniem ekwiwalentnym za niewykorzystany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Tym samym przyznał policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W przedmiotowej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, czyli prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które jak to podkreślono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, mają charakter bezwarunkowy. Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w ustawienie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z 30 października 2018 roku, sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Oznacza to, że w niniejszej sprawie ilość dni urlopu należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ dokona ponownego przeliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r. uwzględniając ocenę prawną zaprezentowaną przez Sąd, w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 115a uop w związku z art. 9 ustawy zmieniającej, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem wyrażonym w wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Sąd mając na względzie naruszenie przepisów art. 115a uop w związku z art. 9 ustawy zmieniającej, art. 66 ust. 2 i art. 190 ust.4 Konstytucji RP w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.