VIII SA/Wa 900/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. T., pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych wraz z budynkiem usługowym I kondygnacyjnym ([...]m², [...]m² ) oraz pylonem reklamowym na działkach nr geod. [...],[...],[...] (obr. [...], ark. [...]) przy granicy z działkami nr [...] i [...] przy ul. G.w R. – kategoria obiektu [...] i [...]. Od ww. decyzji odwołanie wniósł właściciel sąsiedniej działki A. A. zamieszkały przy ul. G. w R., w którym zakwestionował usytuowanie stacji paliw w bliskiej odległości od jego budynku mieszkalnego, nadto że nie wyraża zgody na niebezpieczną strefę oddziaływania stacji oraz nieprzyjemne zapachy i inne niebezpieczeństwa. Podniósł także argumenty dotyczące uzasadnienia decyzji, które w jego ocenie jest "śmieszne", "wywołuje wiele domysłów" oraz "nie szanuje ludzi mniej zamożnych". Wojewoda [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż analiza projektu wykazała, że inwestycja objęta wnioskiem jest zgodna z ostateczną decyzją nr [...] o warunkach zabudowy wydaną przez Prezydenta Miasta R. z [...] października 2013 r. Powołana decyzja o warunkach zabudowy nie narusza przepisów prawa, wymagań ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, jak również walorów architektonicznych i krajobrazowych. Jest ona ostateczna. Również z decyzji Prezydenta Miasta R. jak podał Wojewoda [...] z [...] października 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że "planowane przedsięwzięcie polegające na budowie stacji paliw płynnych przy ul. Ż. w R. nie będzie miało negatywnego wpływu na środowisko i zdrowie ludzi". Dalej organ odwoławczy wskazał, iż inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 pkt. 1 i 2 oraz art. 35 Prawa budowlanego, projekt budowlany został sporządzony zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego oraz spełnia wymagania § 8 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) i jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Do wniosku dołączono: 4 egz. projektu budowlanego sporządzonego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2015 r. wskazał, że ponowne rozpatrzenie wniosku wynikało z odwołania A. A. do Wojewody [...], który uprzednio decyzją z [...] kwietnia 2015 r. uchylił w całości zaskarżoną (pierwszą) decyzję Prezydenta m. R. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji przed ponownym wydaniem decyzji zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalono, że projektowana budowa budynku usługowego w ostrej granicy z sąsiednimi nieruchomościami naruszała przepisy § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.) dlatego inwestor wystąpił z wnioskiem do organu z prośbą o wystąpienie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Wobec upoważnienia udzielonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Prezydent m. R. postanowieniem nr [...] z [...] października 2014 r., udzielił zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych uzasadniając tym, że projektowane usytuowanie budynku usługowego w granicy z działką [...] nie spowoduje pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych dla działek sąsiednich. W decyzji organu I instancji wyjaśniono także, że Prezydent m. R. udzielając zgody na ww. odstępstwo szczegółowo przeanalizował istniejący stan na działce uzasadniając wprowadzenie odstępstwa biorąc pod uwagę fakt, że powierzchnia działek przeznaczonych pod zabudowę ograniczona została koniecznością zachowania linii zabudowy od strony ulicy Ż. oraz ulicy G.. Tak określona linia zabudowy uniemożliwia inne usytuowanie projektowanego budynku. Organ I instancji dodał jeszcze, że usytuowanie projektowanego budynku w granicy z działką nr [...], na której istnieje budynek w granicy z działkami inwestora nie spowoduje zagrożenia życia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, nie spowoduje uciążliwości dla działki sąsiedniej, ponieważ zaprojektowano ścianę pełną, która spełnia warunki przeciwpożarowe, a jej wysokość (4,25 m) nie utrudni i nie ograniczy jej zagospodarowania. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdził ponadto, że projekt budowlany nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1018). W ocenie organu odwoławczego inwestor podjął wszelkie niezbędne działania i zastosował liczne rozwiązania technologiczne mające na celu zminimalizowanie możliwości wystąpienia zagrożenia dla środowiska i zdrowia sąsiadów, zbiornik paliw podziemny posiada dwa stabilne i równomiernie elastyczne płaszcze stalowe, z zewnątrz zaizolowane warstwą poliuretanu, które wraz z monitoringiem przestrzeni międzypłaszczowej dają gwarancję bezpiecznego i ekologicznego magazynowania paliw. W podsumowaniu organ odwoławczy odniósł się do wydanego postanowienia wydanego w trybie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego oraz uznał, że postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone było zgodnie z przepisami prawa, zaś wydana decyzja udzielająca pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych, przy granicy z działką nr [...] i [...] przy ul. G. w R. odpowiada prawu. A. A. (dalej skarżący) nie zgodził się z decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie. Zaskarżonej decyzji w opisowej skardze zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, wskazując, iż pierwsza decyzja Wojewody [...] uchylała decyzję Prezydenta m. R., gdyż brak konkretnych uzasadnień na zmianę prawa budowlanego, natomiast druga decyzja podtrzymała decyzję Prezydenta przy tym samym mglistym uzasadnieniu (pisownia oryginalna ze skargi). Ponadto strona skarżąca wskazuje na kształt działki inwestora, jej usytuowanie względem ulicy Żółkiewskiego i akceptację organów na takie usytuowanie budynku, dystrybutorów, aby była zachowana odległość od zlewni. Skarżący podnosi brak rozważenia planowanej inwestycji pod kątem zagrożenia sanitarnego (poboru własnego wody), pasa zieleni izolującego w części zapachy i hałas, całodobowe funkcjonowanie sklepu. Zdaniem skarżącego urzędnicy wykazali się przychylnością dla inwestora, który kupując działkę 4 lata temu był pewien, że wybuduje stację paliw. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wynikające z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie naruszył prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja posiada lakoniczne uzasadnienie oraz zawiera sprzeczność co do przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji. Odnosząc się do tej kwestii zwrócić uwagę należy, że z jednej strony organ odwoławczy wyjaśniając okoliczności związane z odstępstwem od warunków technicznych i wydaniem postanowienia przez Prezydenta m. R. nr [...] z dnia [...] października 2014 r. udzielającego zgody na odstępstwo od warunków technicznych, umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi nr ew. [...] i [...], uznał, że zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r. nie znajdują potwierdzenia (str. 3 decyzji). Natomiast w następnym akapicie organ odwoławczy stwierdza, iż cyt.: "organ udzielający zgody na odstępstwo winien ocenić cały materiał dowodowy i rozważyć celowość zastosowania odstępstwa ze szczególnie ważnych względów i to nie tylko subiektywnych, ale również obiektywnych. Prezydent m. R. nie dokonał ustaleń faktycznych i prawnych oraz nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, że zachodzi uzasadniony przypadek na gruncie danego stanu faktycznego uzasadniający udzielenie odstępstwa". Powyższe powoduje, iż z treści stanowiska organu odwoławczego wynika, że z jednej strony nie uznał zarzutów skarżącego, a z drugiej strony stwierdził nie dokonanie ustaleń faktycznych i prawnych przez Prezydenta m. R. w kwestii udzielenia odstępstwa. W tej sytuacji nie do obrony jest zarzut skarżącego co do wadliwości uzasadnienia. Kolejny argument wymagający szczegółowego wyjaśnienia dotyczy mianowicie tego, iż w decyzji z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] (decyzji kasatoryjnej) organ odwoławczy uchylając decyzję Prezydenta m. R. wskazał, że decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 9 prawa budowlanego, poprzez nieuzasadnienie, iż w tej konkretnej sprawie w danym stanie faktycznym zaistniały przesłanki umożliwiające udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Idąc dalej w ówczesnej decyzji Wojewoda wskazywał, że w sytuacjach szczególnych wynikających z warunków lokalnych takich jak np. kształt działki i wymiary nieruchomości, położenie względem nieruchomości sąsiednich, istnieje zawsze potrzeba wyważenia interesów indywidualnych i interesu publicznego, która uzasadniałaby wyłączenie stosowania określonych przepisów techniczno-budowlanych, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 431/07. Wojewoda zaznaczył także, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien uwzględnić uzasadnienie decyzji organu odwoławczego. W zaskarżonej decyzji Wojewoda nie odniósł się do kwestii czy jego uwagi i zalecenia zostały wykonane przez organ I instancji. Sąd zauważa, że organ odwoławczy całkowicie pominął w swojej ocenie czy Prezydent m. R. wywiązał się z wykonania zaleceń co do uwzględnienia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, mając na uwadze kształt działki i wymiary nieruchomości inwestora, położenie względem nieruchomości sąsiednich. Także następna kwestia dotyczy wydanego postanowienia udzielającego zgodę na odstępstwo. Również postanowienie to nie posiada prawidłowego uzasadnienia, bowiem ogranicza się do wskazania podstawy prawnej udzielenia zgody na odstępstwo oraz do informacji, że zostało poprzedzone wymaganym wnioskiem organu do Ministra Infrastruktury o upoważnienie do udzielenia zgody i do wskazania, że takie upoważnienie zostało udzielone. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, fakt, że od postanowienia, wydanego w trybie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego o udzieleniu, bądź odmowie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie przysługuje środek odwoławczy - gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje takiej możliwości - nie zwalnia od jego wnikliwego uzasadnienia - zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Postanowienie to podlega bowiem (art. 142 k.p.a.) kwestionowaniu w ramach odwołania od decyzji wydanej w sprawie, a zatem wymaga również uzasadnienia. W uzasadnieniu decyzji brak jest wykazania dlaczego budynek usługowy stacji paliw może być lokowany w granicy z nieruchomością sąsiednią, postanowienie dopuszczające odstępstwo oraz decyzje obu instancji nie wyjaśniają zaś na czym miałyby polegać szczególne okoliczności uzasadniające udzielnie przedmiotowego odstępstwa, które nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych co też powoduje, że nie można w żaden sposób ocenić, czy w sprawie poddanej kontroli Sądu zaszły uzasadnione okoliczności, dopuszczające odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Tymczasem skarżący wskazywał m. in., że sytuowanie stacji na małej działce ([...] m²), budynek w granicy, spowoduje uciążliwości dla jego nieruchomości, stanowić również będzie zagrożenie dla środowiska i dla samego skarżącego. Artykuł 9 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Ze względu na użycie w tym przepisie klauzuli generalnej używającej pojęcia nieostrego wypełnienie jej treścią następuje przez organ stosujący prawo na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Organ stosujący prawo ma więc obowiązek wyjaśnić okoliczności sprawy i ocenić, czy może je uznać za szczególnie uzasadniony wypadek pozwalający na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Musi przy tym brać pod uwagę, że celem art. 9 Prawa budowlanego jest umożliwienie modyfikacji szczegółowych i bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie do nich, z uwagi na różnego rodzaju okoliczności, tych ogólnie obowiązujących przepisów. Ocena, czy w danej sytuacji ma miejsce taki "szczególnie uzasadniony przypadek" należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, które winny dokonać tego w oparciu o analizę materiału sprawy, w tym treści przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle wiedzy technicznej, itp. okoliczności. Organy muszą przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, do której wykaże swoje prawo do dysponowania nią na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodność ta polega, m.in., na poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (por. art. 5 ust. 1 pkt Prawa budowlanego) (por. wyrok NSA z 17 stycznia 1012 r. II OSK 2060/10) W ocenie Sądu tak ograniczone uzasadnienie postanowienia nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., a nadto wskazuje, że organ odwoławczy nie rozpoznał wnikliwie sprawy (w tym zarzutów skarżącego A. A.) do czego był zobowiązany treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Niepełne jest także uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym nie odniesiono się do zasadności odstępstwa. W związku z powyższym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ musi szczegółowo i jednoznacznie wykazać, dlaczego uznał – mając na uwadze decyzję organu I instancji (o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji paliw płynnych wraz z budynkiem usługowym I kondygnacyjnym oraz pylonem reklamowym) - że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstępstwo polegające na lokowaniu budynku w bezpośrednim zbliżeniu z nieruchomością skarżącego. Jeżeli strona w odwołaniu kwestionuje podstawy wydania rozstrzygnięcia opierającego się o postanowienie, to obowiązkiem organu odwoławczego jest wyjaśnienie i uzasadnienie powyższych kwestii w treści uzasadnienia decyzji ostatecznej. Brak zaś takiego uzasadnienia jest wadą proceduralną, która w istotnym stopniu bo przez pozbawienie możliwości kontroli sądowej, wpływa na treść rozstrzygnięcia. Mając to na uwadze Sąd uznał, że w sprawie niniejszej brak jest koniecznych ustaleń i rozważań organu II instancji dotyczących zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z odstępstwem, w szczególności gdy brak prawidłowego uzasadnienia w samym postanowieniu o odstępstwo, co prowadzi do wniosku, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., nakładających na organ administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Braki postępowania wyjaśniającego spowodowały, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wyeliminowanie tych wad powinno nastąpić w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy -. P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.