VIII SA/Wa 903/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi S. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 11 października 2024r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 października 2024 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, Kolegium lub organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2024 r., poz. 571 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia M. H. i S. H. na postanowienie Wójta Gminy W. (dalej: organ I instancji, Wójt) z dnia 27 sierpnia 2024 r., znak: [...], ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego postanowiło – utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Postanowieniem z 27 sierpnia 2024r. Wójt, na podstawie art. 264 § 1 w związku z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 1 k.p.a., w związku z wydaniem decyzji z dnia 27 sierpnia 2024r. znak: [...] o rozgraniczeniu nieruchomości, postanowił: 1) ustalić koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia pomiędzy nieruchomościami położonymi w obrębie S., gmina W. oznaczonymi w ewidencji gruntów jako: - działka ewidencyjna nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w P. prowadzona jest księga wieczysta nr [...], będąca własnością A. i U. K.; - działka ewidencyjna nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w P. prowadzona jest księga wieczysta nr [...] będąca własnością S. i H. na kwotę w wysokości 4500 zł brutto; 2) zobowiązać strony postępowania rozgraniczeniowego do uiszczenia kosztów postępowania w następujący sposób: - U. i A. K. - w kwocie 2250 zł brutto; - S. i M. H. - w kwocie 2250 zł brutto Organ I instancji wskazywał, że na koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 4500 zł składają się koszty związane z wykonaniem czynności geodezyjnych na gruncie oraz sporządzenie dokumentacji geodezyjnej. Kosztami za czynności geodety strony, będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, obciążono po połowie. Na postanowienie organu I instancji zażalenie złożyli M. H. i S. H., wnosząc o obciążenie w całości kosztami postępowania rozgraniczeniowego U. K. i A. K., zgodnie z art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. Podnieśli, że od momentu nabycia działku w 2020 r. nigdy nie kwestionowali przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami. Na ich koszt uprawniony geodeta w marcu i lipcu 2021 r. dokonał wznowienia znaków granicznych i wskazał przebieg granicy. Ustalenia te zignorowała U. K., która 27 lipca 2021 r. skierowała pozew do Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny w P. (sygn. akt I C [...]). Sąd dokonał oględzin granicy działek oraz zlecił wykonanie opinii biegłemu sądowemu. W dniu 14 czerwca 2023 r. biegły sądowy z zakresu geodezji przedstawił Sądowi opinię. Zatem, w ocenie stron, granica nigdy nie miała i nie ma charakteru spornego. Ponadto U. i A. K. mieli pełną świadomość, że wniosek o rozgraniczenie jest całkowicie bezzasadny. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wyjaśnił, że dnia 6 września 2023r. U. K. złożyła w Urzędzie Gminy w W. wniosek o rozgraniczenie nieruchomości położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z działką sąsiednią oznaczoną nr [...]. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2023 r. znak sprawy: [...] Wójt wszczął postępowanie o rozgraniczenie ww. nieruchomości. Przeprowadzenie czynności rozgraniczeniowych zlecił uprawnionemu geodecie, zaś decyzją z dnia 27 sierpnia 2024 r. znak: [...] dokonał rozgraniczenia tych nieruchomości. Kolegium przytoczyło brzmienie art. 29 ust. 1-3, art. 31 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j. t. Dz. U. z 2024r., poz. 1151; dalej: P.g.i.k.). Wyjaśniło, że Gmina W., jako organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe poniosła w interesie stron koszty wynagrodzenia geodety, co potwierdza faktura nr [...] wystawiona w dniu 20 czerwca 2024 r. przez uprawnionego geodetę, zgodnie z § 4 umową z 8 lutego 2024r. nr [...]., w którym wynagrodzenie geodety określono na kwotę 4.500 zł. Dalej wskazało, iż obecni na gruncie właściciele nieruchomości przedmiotowych działek jednogłośnie oświadczyli i wskazali jednoznacznie linię graniczną między nieruchomościami przyjmując punkt położony na krawędzi drogi krajowej ulicy R. ustalony przy podziale oznaczony nr [...], a linia graniczna biegnie od nowego punktu granicznego położonego na południowej krawędzi ściany obiektu budowlanego na środku ściany wewnętrznej między lokalami handlowymi oznaczony nr [...] stanowiąc bezsporne położenie i przebiega dalej do drugiego nowego punktu granicznego położonego na północnej krawędzi ściany tego obiektu budowlanego na środku ściany wewnętrznej między lokalami handlowymi oznaczony jako nr [...] stanowiąc bezpośrednie położenie, skąd linia graniczna biegnie do punktu nr [...] położonego na krawędzi drogi gminnej ulicy K. W. przyjętego przy podziale z 1997 r. Spisano więc protokół graniczny, opisując niekwestionowane bezsporne położenie punktów nr [...] oraz nr [...] z podziału oraz nowymi bezspornymi punktami nr [...] i nr [...] jako ustalona granicę w punkcie 11.3 ze względu na brak danych i sprzeczność dowodów na podstawie zgodnego oświadczenia stron, który strony obecne na gruncie podpisały, stwierdzając, że ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają żadnych zastrzeżeń. Zatem strony w dniu 8 kwietnia 2024 r. w przeprowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym zgodnie oświadczyły, że ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń do ich przebiegu. Kolegium podniosło, iż podstawą prawną umożliwiającą obciążenie stron kosztami tego postępowania jest art. 264 § 1 i § 2 k.p.a. Wyjaśniło, że koszty postępowania administracyjnego stanowią wydatki związane z postępowaniem, nic będące opłatami za czynności urzędowe wynikającymi z przepisów szczególnych. O zaliczeniu określonych wydatków do kosztów postępowania, ustaleniu ich wysokości rozstrzyga zatem organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie. SKO wskazało ponadto, iż z uwagi na istnienie dwóch faz postępowania rozgraniczeniowego w postępowaniu administracyjnym oprócz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zastosowanie mają także przepisy kodeksu cywilnego. Dlatego też w przedmiotowej sprawie ma również zastosowanie art. 152 kodeksu cywilnego stanowiący, iż właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Organ odwoławczy wskazał również na podjętą uchwałę 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, zgodnie z którą "organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". Kolegium zauważyło, iż ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Interesem prawnym w tym przypadku jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami i w związku z tym koszty postępowania strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, winny ponosić po połowie. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż granice działek były sporne rozgraniczenie prowadzone było w interesie wszystkich właścicieli działek, a zatem istniała podstawa do obciążenia kosztami postępowania właścicielki wszystkich działek. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wyjaśniło, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie. Dodało, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nie należą do kosztów ustawowo ponoszonych przez gminę i obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości. Ponadto wskazało, że biegły sądowy z zakresu geodezji w sporządzonej w dniu 14 czerwca 2023 r. dla Sądu Rejonowego w P. I Wydział Cywilny w punkcie VI (wnioski) opinii - wyjaśnieniu podał, że według jego oceny rozbieżność w przebiegu granicy w stosunku do środka ściany działowej może być usunięta poprzez postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadzone przez Wójta Gminy W. na wniosek jednej ze stron. Skargę na ww. postanowienie organu odwoławczego wywiedli M. H. i S. H. (dalej: skarżący), wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Autorzy skargi zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa tj.: 1. art. 105 § 1 k.p.a. które powinno skutkować wydaniem decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego; 2. art. 7, art. 105, art. 16, art. 107 k.p.a.; 3. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności: a) art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny i niepełny, skutkujący poczynieniem w zupełności dowolnych i nie znajdujących w zebranym materiale dowodowym ustaleń i wniosków, a polegający na: b) organy nie oceniły prawidłowo materiału dowodowego zebranego w sprawie, skupiając się wyłącznie na mechanicznym, a nie zindywidualizowanym zastosowaniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 5/06), która jedynie dopuszcza możliwość, ale nie nakazuje w każdym przypadku, obciążania obu stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z 21 lutego 2025 r. (VIII SA/Wa 903/24) Sąd orzekł o odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), skargi M. H. w związku z nieuzupełnieniem przez skarżącą jej braków formalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 3 § 2 ust. 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia - takim właśnie postanowieniem jest zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jednocześnie Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 k.p.a. Tym samym organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. Formą rozstrzygnięcia w sprawie kosztów jest postanowienie, które wydawane jest razem z decyzją, co wynika z art. 264 § 1 k.p.a. Wydaje się tu dwa akty administracyjne różnej rangi prawnej i wyraźnie rozdzielone, choć jednoznacznie powiązane ze sobą. Postanowienie w sprawie kosztów, które ma samodzielny byt, ponieważ dotyczy kwestii incydentalnej, stosowanie do art. 264 § 2 k.p.a. wydawane jest zarówno wtedy, gdy organ ustala takie koszty, jak i wtedy, gdy odmawia ich przyznania. Takie postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania. Dodatkowo wskazać należy, że w myśl art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93), właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. W konsekwencji, koszty postępowania administracyjnego o rozgraniczenie, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu obciążają właścicieli rozgraniczanych nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 980/08, LEX 518009). W myśl art. 264 § 1 k.p.a. postanowienie ustalające wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia, powinno być wydane jednocześnie z wydaniem decyzji. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, zgodnie z którym przepis ten nie wprowadza żadnej sankcji za wydanie takiego postanowienie w terminie późniejszym. Użyte, bowiem w tym przepisie sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji" stanowi jedynie zalecenie dla takiego właśnie postępowania organu, co nie oznacza, że organ już po wydaniu rozstrzygnięciu co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania (tak: NSA w wyroku z dnia 25 września 2007 r., II GSK 137/07, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Organ administracji orzekając o kosztach rozgraniczenia, uprawniony jest obciążyć nimi strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 k.c., a sam udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania (wyrok NSA z 14 marca 2018 r., I OSK 1370/16). W orzecznictwie istniały rozbieżności co do stosowania przepisów art. 152 i art. 153 k.c. w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie, a co za tym idzie, dopuszczalności obciążania stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego po połowie, w oparciu o przepis art. 152 k.c. Zostały one wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26), w której stwierdzono, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu powyższej uchwały przedstawiono uregulowania prawne dotyczące instytucji rozgraniczenia nieruchomości. Podkreślono, że okoliczności, iż postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie zmienia fakt, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, to jest w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne i w Kodeksie cywilnym, stanowi jedną całość. Uznano też, że nie do obrony jest teza, iż w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów Kodeksu cywilnego, a w postępowaniu cywilnym - unormowań zawartych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Przeciwnie, zarówno w jednym, jak i w drugim postępowaniu, tak organ administracji publicznej, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, co znajduje potwierdzenie w analizie porównawczej art. 152 i art. 153 Kodeksu cywilnego i art. 31 ust. 24 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ponadto w uzasadnieniu powołanej uchwały wskazano, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. Natomiast interes prawny jest kategorią obiektywną, uznając, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadujących. Naczelny Sąd Administracyjny uznał w uchwale, że wykładnia gramatyczna art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. skłania do wniosku, iż ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego. Na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, że organ administracji orzekając o kosztach rozgraniczenia uprawniony jest obciążyć nimi strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl art. 269 p.p.s.a., posiada ogólną moc wiążącą inne składy sądów administracyjnych w sprawach, w których są stosowane interpretowane nią przepisy. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela zaprezentowane stanowisko, stwierdzając, że jest ono zgodne z utrwaloną linią orzecznictwa (por. wyroki w sprawach I OSK 3421/15, z dnia 18 października 2017 r., I OSK 1833/14 z dnia 20 kwietnia 2016 r., III SA/Łd 1128/17 z dnia 1 lutego 2018 r.). W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, SKO prawidłowo uznało, że w interesie wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości, w tym skarżącego, było ustalenie prawidłowego przebiegu granic. Skarżący brał udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, zatem postępowanie toczyło się także w jego interesie. Wprawdzie postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości wszczęte zostało na wniosek U. K., skarżący – S. H. nie może jednak skutecznie wywodzić, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionował on przebiegu granicy. Ustalenie granicy między działkami o nr ewid. [...] i [...] leży w interesie prawnym właścicieli tych działek, a to uzasadniało obciążenie ich po połowie kosztami postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 152 k.c. Prawidłowa wykładnia tych przepisów nie pozwala, zdaniem Sądu na uwzględnienie zindywidualizowanego interesu skarżącego, rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania rozgraniczeniowego podejmowane jest bowiem w oparciu o założenie, że interes prawny w ustaleniu granic nieruchomości mają z zasady wszyscy uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego. Stąd też za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego, uznać należy, że organy prawidłowo ustaliły koszty postępowania rozgraniczeniowego. Zaskarżone postanowienie nie narusza zaś wskazanych w skardze przepisów postępowania i odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, aby zarzut skargi był skuteczny to nie wystarczy tylko go przywołać, jak uczyniono w skardze w zakresie naruszenia art. 7, art. 105, art. 16 i art. 107 k.p.a. ale trzeba wykazać, że takie naruszenie miało miejsce i na czym polegało, a tego w skardze zabrakło. Sąd wskazuje, iż samo przekonanie skarżącego, iż granica pomiędzy jego działką, a działką A. i U. K. jest bezsporna nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie powinien on m.in. ponosić kosztów postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę S. H..