VIII SA/Wa 905/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Grójcu na uchwałę Rady Gminy Chynów z dnia 22 czerwca 2016 r. nr XVI/114/2016 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Chynów (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., zwanej dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 573, zwanej dalej: u.g.k.), podjęła uchwałę nr XVI/114/2016 z dnia 22 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie Chynów" (dalej: regulamin). Pismem z dnia 23 października 2017 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: Prokurator, skarżący) zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie: 1) art. 18 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. poprzez zbędne powołanie tych przepisów w podstawie prawnej uchwały, podczas gdy z przepisu art. 19 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm., zwanej dalej: u.z.w.ś.) wynika kompetencja rady do podejmowania uchwał w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków; 2) art. 6 ust. 7 u.z.w.ś. poprzez uzależnienie w § 7 ust. 5 regulaminu od opinii wójta gminy zawarcia umowy z osobami korzystającymi z lokali, podczas gdy z przepisu art. 6 ust. 7 u.z.w.ś. wynika możliwość wyrażenia zgody na zawarcie umowy przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w wypadku niespełnienia określonych warunków; 3) art. 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.w.ś. poprzez określenie w § 8, § 9 i § 10 zagadnień, które - zgodnie z art. 6 ust. 3 ww. ustawy - winny być określone w umowie, a zatem z przekroczeniem przez Radę Gminy przyznanej jej ustawą kompetencji; 4) art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.w.ś. poprzez nieokreślenie w regulaminie warunków dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe z naruszeniem upoważnienia ustawowego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej przepisów zaskarżonej uchwały Rady Gminy jako naruszających prawo w sposób istotny. W uzasadnieniu skargi Prokurator zauważył, że do uchwalenia powyższego regulaminu Rada Gminy została upoważniona w art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.w.ś. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo -kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Przedstawione w ww. przepisie wyliczenie ma charakter wyczerpujący i winno być interpretowane ściśle. Z treści art. 94 u.s.g. w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika bowiem, że akty prawa miejscowego są aktami wykonawczymi do ustawy, na podstawie której zostały wydane i nie mogą wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że przy ustalaniu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w gminie, rada powinna wziąć pod uwagę te elementy, które są wskazane w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.w.ś. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu pierwszego wyjaśniła, że niepowołanie w podstawie prawnej kontrolowanej uchwały art. 19 ust. 1 u.z.w.ś. jest jedynie technicznym niedopatrzeniem, niemającym znaczenia dla istoty przyjętego uregulowania. W odniesieniu do zarzutu drugiego skargi organ wskazał, że uregulowanie zawarte w § 7 ust. 5 regulaminu nie narusza art. 6 ust. 7 u.z.w.ś., ponieważ jedynym zakładem dostarczającym zbiorowo wodę na terenie Gminy Chynów jest Urząd Gminy C., który posiada urządzenia służące wydobywaniu, uzdatnianiu i przesyłaniu wody. Kierownikiem Urzędu jest Wójt Gminy, więc kieruje on również zakładem dostarczającym wodę i działa w ramach kompetencji wynikającej z art. 6 ust. 7 ww. ustawy. Odnosząc się do zarzutu trzeciego skargi, Wójt Gminy zauważył, że uregulowania zawarte w § 8, § 9 i § 10 regulaminu są powtórzeniem zapisów ustawowych, ale należy to traktować za uchybienie techniczne w zakresie techniki legislacyjnej, a nie za istotne naruszenie prawa, wymagające interwencji Sądu. Niezrozumiałe jest dla organu zarzucanie regulaminowi naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.w.ś., bowiem o konieczności określenia warunków dostarczania wody do celów przeciwpożarowych mówi art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.w.ś., a taki zapis jest zawarty w § 15 regulaminu. Na rozprawie sądowej w dniu 12 kwietnia 2018 r. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 1 u.z.w.ś., z którego wynika, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, stwierdzając zasadność skargi. Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, wskazała jako podstawę prawną przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Pierwszy z powołanych przepisów wymienia zadania własne gminy, wśród których znajduje się m.in. podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Z jego treści wynika więc, że jest on błędnie wskazany jako podstawa do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, gdyż dotyczy innych rodzajowo zadań własnych gminy. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. wskazuje te zadania, wymieniając m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. W. cyt. przepis jest z kolei przepisem kompetencyjnym, ogólnym, który nie stanowi upoważnienia - delegacji do uchwalenia kontrolowanego regulaminu. Organ zbędnie powołał te przepisy jako podstawę prawną uchwalenia przedmiotowego aktu prawa miejscowego. Poza tym taką podstawą prawną nie jest również art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., z którego wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Organ powinien za podstawę prawną uchwalenia przedmiotowego regulaminu wskazać właściwy przepis – art. 19 u.z.w.ś., który w ust. 1 (wyżej cytowanym) daje delegację dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W ocenie Sądu, brak wskazania prawidłowej podstawy prawnej uchwalenia aktu prawa miejscowego stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.w.ś., regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Brzmienie art. 19 ust. 2 u.z.w.ś. wskazuje, że katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie, to katalog otwarty, ale zawarte w tym przepisie punkty od 1 do 9 wyznaczają minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu. Pominięcie w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 19 ust. 2 u.z.w.ś. i stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, publ. Lex nr 419013). Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). Podejmując uchwałę na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.w.ś., rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. W przedmiotowym regulaminie Rada Gminy pominęła kwestię uregulowania warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, o czym stanowi art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.w.ś., a nie pkt 7, jak zarzuca Prokurator w skardze. Regulacja w § 15 regulaminu nie jest w tym zakresie wystarczająca, bowiem dotyczy sposobu rozliczeń, który z kolei musi być uregulowany zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 u.z.w.ś. W § 15 regulaminu Rada Gminy wskazała podmiot zobowiązany do uiszczania opłat za pobraną wodę m.in. do celów przeciwpożarowych, jednak nie wskazała miejsc poboru wody do takich celów, systemu urządzeń wykorzystywanych przy tych czynnościach (np. hydranty podziemne, naziemne). Dlatego należy uznać, że Rada Gminy w tym zakresie naruszyła w sposób istotny art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.w.ś., bowiem w akcie prawa miejscowego nie określiła w sposób pełny koniecznej regulacji wynikającej z upoważnienia ustawowego, co stanowi pominięcie uchwałodawcze, skutkujące stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały. Trafnie wskazał skarżący, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.w.ś. poprzez określenie w § 9 i § 10 zagadnień, które zgodnie z art. 6 ust. 3 ww. ustawy winny być określone w umowie (np. terminy na jakie zawierana może być umowa o przyłączeniu do sieci, forma zmiany warunków umowy czy przyczyny rozwiązania umowy, jej wypowiedzenia i wygaśnięcia). Rada Gminy przekroczyła więc w tym zakresie przyznane jej ustawą kompetencje. Jak stanowi art. 6 ust. 2 cyt. ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Z art. 6 ust. 3 u.z.w.ś. wynika, że kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez Radę Gminy stanowi więc ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy- nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. W § 7 ust. 5 regulaminu Rada Gminy uzależniła zawarcie umowy przez zakład wodociągowo-kanalizacyjny z osobami korzystającymi z lokali od opinii wójta gminy. Przepis ten jest sprzeczny z art. 6 ust. 7 u.z.w.ś., który w swej treści daje możliwość wyrażenia zgody tylko przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zawarcie umowy w wypadku niespełnienia określonych warunków. Treść kwestionowanego zapisu regulaminu nie może być usprawiedliwiona okolicznością wskazaną w tym zakresie w odpowiedzi na skargę. Zapisy regulaminu muszą być precyzyjne i wynikać z upoważnienia ustawowego. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest również regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, zwanym dalej: Zasadami techniki prawodawczej). Wadą istotnego naruszenia prawa dotknięte są więc te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 u.z.w.ś., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym, stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Z treści § 137 ww. rozporządzenia wynika, że w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych, natomiast § 149 statuuje zasadę, iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. W związku z powyższym, uchwała rady gminy nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego. W § 8 regulaminu organ zbędnie określił elementy umowy o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków, bowiem przepis ten stanowi częściowe powtórzenie art. 6 ust. 3 u.z.w.ś., co jest sprzeczne z wyżej cytowanymi przepisami Zasad techniki prawodawczej. Sąd poza zarzutami skargi stwierdza również, że w § 2 ust. 2 regulaminu Rada Gminy powtórzyła definicję "odbiorcy", która jest tożsama z regulacją zawartą w art. 2 pkt 3 u.z.w.ś. W tym zakresie taka regulacja w akcie prawa miejscowego stanowi naruszenie § 137 i § 149 Zasad techniki prawodawczej. Stanowisko o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, publ. Lex nr 446997). Mając powyższe wywody na uwadze, z uwagi na zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w szczególności pominięcie uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania w kontrolowanym regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe (art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.w.ś.), Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.