VIII SA/Wa 909/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [....] października 2018 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [....] sierpnia 2018 r. nr [....]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę [....] ([....]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: Spółka, skarżąca, strona, wnioskodawca) od decyzji Wójta Gminy G. (dalej: Wójt, organ I instancji) z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], położonej w miejscowości [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] października 2017 r. Spółka złożyła wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego na działce nr [...] w [...] dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...] " wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, która to stacja składa się z 6 anten sektorowych i dwóch sztuk anten radiolinii zawieszonych na wieży do wysokości 65 m, a także z urządzeń zasilających, sterujących i nadawczo – odbiorczych. W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. swój sprzeciw przeciwko proponowanej lokalizacji stacji bazowej zgłosiło 181 osób, obawiając się szkodliwego działania planowanej inwestycji. Taki sam sprzeciw zgłosiła również Publiczna Szkoła Podstawowa w [...] oraz firma PPHU [...] spółka cywilna w S.. Decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], Wójt odmówił ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego, wskazując, że jej lokalizacja nie jest zgodna z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wieża jest usytuowana bowiem w odległości około 20 m od krawędzi drogi, natomiast obiekty budowlane przy drogach krajowych poza terenem zabudowanym powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 25 m, zaś przy drogach powiatowych w odległości co najmniej 20 m. Inwestor nie uzyskał zgody zarządcy dróg o zbliżenie zamierzenia do krawędzi drogi powiatowej i gminnej. Ponadto organ I instancji przychylił się do stanowiska wskazanego w pismach złożonych przez lokalną społeczność, że planowana inwestycja poprzez swój obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane prowadzić będzie do ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, w tym realizacji nowych inwestycji. Od powyższej decyzji inwestor nie złożył odwołania. Jednak pismem z [...] maja 2018 r. ponowił swój wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego na działce nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej [...] "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Organ I instancji w piśmie z [...] maja 2018 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku przez złożenie aktualnej mapy w skali 1:10.000 oraz aktualnego wypisu z rejestru gruntów dla działki inwestycyjnej. Spółka w piśmie z [...] maja 2018 r. cofnęła wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dniu [...]czerwca 2018 r. ponownie wpłynął wniosek (z dnia [...] czerwca 2018 r.) dotyczący przedsięwzięcia inwestycyjnego pod nazwą: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na nieruchomości nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie z powyższego wniosku, uznając je za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że brak jest podstaw do zmiany odmownej decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej dla ww. przedsięwzięcia inwestycyjnego, ponieważ wniosek z [...] czerwca 2018 r. nie zawiera nowych okoliczności. Przedmiot sprawy z wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] października 2017 r. złożonego przez Spółkę jest tożsamy, dotyczy bowiem tego samego terenu, tego samego rodzaju inwestycji i obejmuje te same strony postępowania. Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, 2) art. 6 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., zwanej dalej: Konstytucją RP) przez niedziałanie przez Wójta w niniejszym postępowaniu na podstawie przepisów prawa oraz prowadzanie niniejszego postępowania w sposób niepogłębiający zaufania jego uczestników do władzy publicznej, 3) art. 105 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy nie stało się ono bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że przedmiot sprawy nie jest tożsamy, ponieważ nastąpiło przesunięcie planowanej inwestycji w ramach tej samej działki, co można zweryfikować na mapach zasadniczych dołączonych do wniosków z [...] października 2017 r. i [...] czerwca 2018 r. Wójt nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do dołączonej do przedmiotowego wniosku kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko, z której jednoznacznie wynika, że inwestycja ta nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Poza tym miejsca dostępne dla ludzi nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych. Organ I instancji oparł się w tej sprawie na braku aprobaty społecznej dla planowanej inwestycji, a w postępowaniu toczącym się na wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Zaskarżoną decyzją wskazaną na wstępie Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta, wskazując w uzasadnieniu, że dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Porównując wnioski z [...] czerwca 2018 r. i z [...] października 2017 r. Kolegium stwierdziło, że dotyczą one tej samej inwestycji, o tych samych cechach i parametrach. Jedyną różnicą jest wielkość powierzchni terenu objętego wnioskiem, co nie ma znaczenia, bowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych ustalenie lokalizacji odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (patrz np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1442/16). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie Kolegium wywiodła Spółka, żądając uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 105 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 i art. 53 ust. 3, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm., zwanej dalej: u.p.z.p.) przez umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, kiedy wniosek skarżącej zawierał wszelkie elementy prawem wymagane i nie był bezprzedmiotowy, a przedmiot wniosku nie jest tożsamy z wcześniej prowadzoną sprawą; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 i art. 53 ust. 3, ust. 4, ust. 5 u.p.z.p. przez utrzymanie w mocy decyzji, gdy brak jest podstaw do wydania decyzji w treści wydanej przez organ I instancji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy; 3) art. 138 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy błędnej decyzji; 4) art. 105 § 1 k.p.a. przez uznanie, że postępowanie było bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy nie miało to miejsca, a - co bardziej istotne dla sprawy - dokonano tego przed dokładnym wyjaśnieniem i ustaleniem stanu faktycznego sprawy; 5) art. 56 u.p.z.p. przez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami, 6) art. 52 u.p.z.p. w związku z art. 6 - 12 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie przez organ odwoławczy za tożsame dwa różne wnioski, dotyczące innych inwestycji. 7) art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzącego do dowolnego i niepopartego dowodami stanowiska oraz uzasadnienie decyzji w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorowi, co skutkuje niemożnością dowiedzenia się przez stronę o motywach działania organu odwoławczego; 8) art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. przez nienależytą interpretację materiału dowodowego, które miało wpływ na wynik sprawy; 9) art. 7 i art. 8 k.p.a., polegające na podejmowaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem, co nie sprzyja pogłębieniu zaufania strony do organów Państwa; 10) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności. W uzasadnieniu skargi wskazano na szczególną specyfikę przedmiotowej inwestycji. Załączone do wniosku dokumenty powodują, że inwestycja może powstać tylko w jednym, konkretnym miejscu, a jej przesunięcie w inne miejsce (nawet o kilka centymetrów), przy zachowaniu parametrów technicznych, powoduje brak tożsamości wniosków. Podniesiono, że aktualnie przedmiotowa inwestycja jest oddalona o około 25 m od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej. Jednocześnie strona wskazała, że zgodnie z informacją od administratora drogi, planowana inwestycja znajduje się w terenie zabudowanym, co wymaga tylko 8 m odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Wójta o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania winno nastąpić także, jeżeli sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Należy bowiem zauważyć, że w sytuacji, gdy decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to występuje przesłanka do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość sprawy będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie i dotyczy ona tego samego przedmiotu – tej samej treści żądania strony oraz tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W ocenie, czy ma miejsce tożsamość sprawy musi być brany pod uwagę stan faktyczny sprawy, lecz tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Nie wydaje się bowiem możliwe, że stan faktyczny będzie trwał długi czas niejako zamrożony we wszystkich jego elementach i szczegółach. Elementy prawnie obojętne, nie wpływające w niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7 wydanie, wydawnictwo C.H.Beck, s. 740). Niewątpliwie, postępowania prowadzone z wniosku skarżącej charakteryzuje tożsamość podmiotowa, ponieważ w obu postępowaniach (z wniosków: z [...] października 2017 r. i [...] czerwca 2018 r.) występują te same strony, oraz tożsamość przedmiotowa w zakresie treści żądania strony, skoro w obu postępowaniach wnioskodawca żądał ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. W rozpoznawanej sprawie nie występuje jednak tożsamość stanu faktycznego w zakresie faktów prawotwórczych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium zauważyło, że ww. wnioski o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego różnią się wielkością powierzchni terenu objętego wnioskiem. Tak samo w odpowiedzi na skargę wskazało, że parametry stacji telefonii komórkowej określone w obu wnioskach są tożsame, a różni się nieco teren inwestycji. Jednak decydujące dla organu odwoławczego było powołanie się na wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. w sprawie II OSK 1442/16, z którego wynika, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. NSA w ww. wyroku dokonał interpretacji art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 909, ze zm., zwanej dalej: u.o.g.r.l.) w kontekście wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Przedmiotowa sprawa nie dotyczyła jednak tego problemu, a więc argumentacja Kolegium, opierająca się na tożsamości obu spraw w zakresie stanu faktycznego nie może być zaaprobowana (podobnie wyrok WSA w Olsztynie z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 27/18, publ. cbosa). W związku z powyższym teza wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. w sprawie II OSK 1442/16 wraz z motywami, którą skład orzekający Sądu w pełni podziela, nie jest adekwatną i skuteczną metodą weryfikacji tożsamości spraw w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego pod nazwą: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" wraz z infrastrukturą na działce nr [...] w [...], zainicjowanych wnioskami z: [...] października 2017 r. i [...] czerwca 2018 r. Zdaniem Sądu, organy administracji zbyt powierzchownie oceniły stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, jeśli wyciągnęły wnioski prawne dotyczące zaistnienia tożsamości przedmiotowej w odniesieniu do obu analizowanych wniosków o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego tylko na podstawie wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. w sprawie II OSK 1442/16. Organy obu instancji w ogóle nie wypowiedziały się co do wielkości i zasięgu wyznaczonego w każdym z ocenianych wniosków obszaru analizowanego i zlokalizowania położenia stacji bazowej. Specyfika przedmiotowej inwestycji, wyrażająca się w jej weryfikacji pod kątem środowiskowym, powoduje, że inwestor jest zmuszony do konkretyzacji posadowienia inwestycji w jednym, ustalonym we wniosku miejscu. Przesunięcie jej więc nawet o kilka centymetrów, przy zachowaniu tych samych parametrów technicznych, powoduje brak tożsamości wniosków. Odległość wieży od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej w załączniku do wniosku z [...] października 2017 r. wynosiła około 19 m od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej, a w załączniku do wniosku z [...] czerwca 2018 r. – około 25 m. Ten parametr, zdaniem Sądu, dotyczy faktu prawotwórczego, mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeśli przypomni się jedną z przyczyn odmownej decyzji Wójta z [...] stycznia 2018 r. Tym samym nie można mówić, że występuje w przedmiotowej sprawie tożsamość stanu faktycznego w zakresie faktów prawotwórczych. Organy rozpoznające sprawę naruszyły więc art. 105 § 1 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a Kolegium dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt oceni wniosek skarżącej z [...] czerwca 2018 r. pod względem merytorycznym, z uwzględnieniem wszechstronnej analizy dokumentacji dołączonej do wniosku, po czym wypowie się pozytywnie lub negatywnie w zakresie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania sądowego w kwocie [...] zł ([...] zł wpis oraz [...]zł koszty zastępstwa procesowego) orzeczono w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).