VIII SA/Wa 91/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi Rejonowego Związku Spółek Wodnych w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia świadczeń 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Rejonowego Związku Spółek Wodnych w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej określane jako "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej określany jako "Kpa"), po rozpatrzeniu odwołania R.Z.S.W. w S. od decyzji z dnia [...] października 2012 r. znak [...] Starosty P. w przedmiocie odmowy ustalenia świadczenia finansowego na rzecz G.S.W. w O. od Zarządu Dróg Powiatowych w S. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania w toku którego ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek R.Z.S.W. w S. (dalej określany jako "RZSW w S."), który w dniu [...] sierpnia 2007 r. wystąpił do Starosty S. o ustalenie na rzecz S.W. w O. (zrzeszonej w RZSW w S.) świadczenia finansowego od Zarządu Dróg Powiatowych (dalej jako "ZDP") w S., który wykorzystuje urządzenia melioracyjne należące do ww. spółki. W dniu [...] września 2007 r. Starosta S. wydał decyzję, na podstawie której odmówił ustalenia opłat dla ZDP w S.. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO w R. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Rozpoznając skargę na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2009 r. sygn. VIII SA/Wa 315/08, uchylił zaskarżone decyzje z powodu naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, m.in. na niewłaściwość Starosty S. jako organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] SKO w R. wyznaczyło Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia sprawy. Od dnia [...] maja 2010 r. tj. od daty, kiedy ww. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, zostały przez Starostę P. wydane kolejne decyzje ustalające świadczenia, które były uchylane przez organ wyższego stopnia z uwagi na konieczność należytego ustalenia wysokości kwoty świadczenia finansowego na rzecz S. W. w O. W przebiegu postępowania organ dążył do ustalenia wartości świadczenia finansowego, w tym zwracał się do stron o podanie danych i wyliczeń na podstawie których określono udział ZDP w S. w konserwacji rowów melioracyjnych, do których wprowadzane są wody opadowe z dróg powiatowych będących w zarządzie ZDP w S. W przedstawionym uzasadnieniu wniosku RZSW w S. przedłożył, że wysokość kwoty świadczenia została ustalona procentowo w stosunku do długości rowów i przyjęto zasadę, że im krótszy odcinek rowu, tym większy procentowy udział wód wprowadzanych do rowów melioracyjnych z odwodnienia dróg w stosunku do wód odprowadzanych z terenów rolnych i powiązane z tym większe koszty konserwacji. Natomiast ZDP w S. stwierdził, że nie odnosi korzyści z urządzeń spółki wodnej oraz że rowy przydrożne zbierają wody opadowe z większości nieruchomości (gruntów rolnych) sąsiadujących z pasem drogowym. W ocenie SKO w R. uzasadnienie wniosku RZSW w S., dopełnione ostatecznie pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie jest wystarczające do określenia wysokości świadczenia. Sam fakt, że ZDP w S. odnosi korzyści z urządzeń spółki wodnej, nie jest jednoznaczne z ustaleniem konkretnej wysokości świadczenia o którym mowa w art. 171 ust. 1 ustawy Prawo wodne. O ile należność świadczenia nie budzi w niniejszej sprawie wątpliwości, to ustalenie wysokości tego świadczenia musi być poparte racjonalnym, nie budzącym wątpliwości uzasadnieniem. W niniejszej sprawie, w ocenie SKO w R., pomimo uprzednich decyzji kasatoryjnych uchylających decyzje I instancji i zawierających wytyczne precyzyjnego ustalenia kwoty świadczenia finansowego, postawa RZSW w S. uniemożliwiła realizację tych wskazań. W ocenie SKO wnioskodawca RZSW w S. zignorował współpracę z organem I instancji, nie przedłożył stosownego (wystarczającego) uzasadnienia wysokości świadczenia. Taki stan rzeczy uniemożliwił wydanie decyzji w trybie art. 171 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W kontekście powyższego, w ocenie SKO w R., organ I instancji podjął prawidłową decyzję, która zasługuje na utrzymanie w mocy. W skardze na tę decyzję złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący RZSW w S. podniósł zarzuty naruszenia art. 171 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną oraz dowolną wykładnię, nadto podniósł zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 Kpa i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu stosownych kosztów postępowania na jego rzecz od organu. W uzasadnieniu skargi skarżący Związek podniósł, że całość postępowania prowadzona była z "pomieszaniem" przepisów ustawy Prawo wodne oraz z naruszeniem Kpa. Skarżący wyeksponował, że istotnym dla całości sprawy jest rozdział 4 ustawy Prawo wodne, regulujący pozwolenia wodnoprawne, który w trakcie postępowania nie był brany pod uwagę. Podniesiono też, że wydanie decyzji przez Starostę P. jest niezgodne z art. 61 § 3 Kpa pomimo braku wyraźnego uzasadnienia tego zarzutu. Związek podkreśla, że w swoich pismach przedkładanych organom, wskazywał na proponowaną, a nie żądaną lub ustaloną wysokość składki, do czego zgodnie z zapisami art. 171 ust. 1 ustawy Prawo wodne, spółka nie ma prawa. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na czas trwania postępowania oraz za niezasadne uznał domaganie się określenia przez niego wysokości partycypacji dla ZDP w S. w utrzymaniu urządzeń spółki, w sytuacji, gdy żaden przepis ustawy nie daje spółce wodnej takich uprawnień, a tego rodzaju kompetencje posiada organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w tej sprawie starosta. W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Zaakcentowało, że przesłanką do wydania decyzji nie mogą być jednostronne, gołosłowne twierdzenia podmiotu uprawnionego do uzyskania świadczenia. Organy czyniły starania zmierzające do ustaleń faktycznych wykazujących powstanie obowiązku oraz rozmiar świadczenia. Ponieważ skarżący nie przedłożył wystarczającego uzasadnienia wysokości świadczenia, taki stan rzeczy uniemożliwił wydanie decyzji w trybie art. 171 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu prawnego z daty podjęcia aktu lub czynności, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Organy obu instancji dokonały bowiem błędnej interpretacji przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a tym samym dopuściły się wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy dopuściły się również naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota uchybienia organów administracji rozstrzygających w niniejszej sprawie, tak Starosty P., jaki i SKO w R. polega na tym, że odstąpiły od obowiązku prawnego nałożonego przepisem art. 171 ustawy z dn. 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (dalej określana jako "u.p.w.") do ustalenia w drodze decyzji wysokości i rodzaju świadczeń, pomimo ustalenia, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 171 ust. 1 u.p.w. W świetle art. 171 ust. 1 u.p.w. do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki wodnej są obowiązane te podmioty, które: 1) odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej; 2) przyczyniają się do zanieczyszczenia wód, dla której ochrony spółka została utworzona. Przepis art. 171 ust. 1 nie wskazuje wprost od czego powinna być uzależniona wielkość ustalonych na rzecz spółki świadczeń. Niewątpliwie z treści samej regulacji nie wynika, iż mają być one równe ekonomicznej korzyści odnoszonej z urządzeń spółki, bowiem przepis wskazuje na konieczność ponoszenia świadczeń wyłącznie z tytułu przyczyniania się do zanieczyszczenia wód nie odwołując się do kryterium korzyści. Oznacza to, że pojęciem korzyści posłużono się określając podmiotowy zakres regulacji, tzn. kto jest obowiązany do ponoszenia świadczenia na rzecz spółki wodnej. Kwestią nieuregulowaną wprost w przepisie pozostaje natomiast zakres świadczenia. Kompetencje do orzekania w przedmiocie obowiązku ponoszenia świadczeń przyznano organom administracji (art. 171 ust. 2 u.p.w.), co stanowi wyjątek od generalnej zasady orzekania odnośnie należności pomiędzy podmiotami przez sądy powszechne. Organy administracji w odniesieniu do świadczeń należnych spółce wodnej mają obowiązek z urzędu dokonania stosownych ustaleń pozwalających na określenie konkretnego świadczenia pieniężnego bądź niepieniężnego na rzecz spółki wodnej. Nie jest prawnie dopuszczalne uchylanie się przez organ od podjęcia stosownej decyzji na podstawie art. 171 u.p.w. w związku z okolicznością, że wnioskodawca spółka wodna, w sposób dla organu niewiarygodny i nieprzekonujący uzasadnia wysokość należnego dla siebie świadczenia. Powinno być oczywiste, że przy orzekaniu o nałożeniu na dany podmiot obowiązku świadczenia pieniężnego, organ powinien zgromadzić w aktach sprawy materiał procesowy umożliwiający poczynienie ustaleń faktycznych wykazujących powstanie tego obowiązku oraz rozmiar świadczenia. Oczywiście nie mogą być dowodami istnienia obowiązku zapłaty i jej wysokości, gołosłowne twierdzenia podmiotu uprawnionego do uzyskania świadczenia. Obowiązkiem organów administracji jest podjęcie w tego rodzaju postępowaniach z urzędu, stosownych czynności, w tym zlecenia sporządzenia stosownych analiz wodnoprawnych, dla ustalenia właściwych rozmiarów świadczeń pieniężnych. Ponadto organy powinny mieć na względzie, że przepis art. 171 u.p.w. nie wyłącza możliwości orzeczenia o obowiązku wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści na podstawie art. 128 ust. 2 pkt 3 u.p.w. Obowiązek ponoszenia świadczeń przez podmioty trzecie na rzecz spółki wodnej może się wiązać z potrzebą partycypacji w faktycznych działaniach realizowanych przez tę spółkę. Mogą one wprawdzie dotyczyć zarówno działań związanych z utrzymaniem istniejących urządzeń wodnych, jak i realizacji konkretnych przedsięwzięć inwestycyjnych służących realizacji celów spółki. Muszą to być jednak realne i rzeczywiste działania konkretnej spółki dotyczące infrastruktury z której korzysta podmiot nie będący jej członkiem. Orzekając w sprawie obowiązku świadczeń trzeba ponadto mieć na uwadze, iż celem działania spółki wodnej nie jest reprezentowanie zbiorowego interesu właścicieli gruntów, gdzie znajdują się określone urządzenia wodne, lecz celów określonych w art. 164 ust. 3 u.p.w., w tym działań w zakresie zapewnienia funkcjonowania urządzeń służących odprowadzaniu wód. Niewiarygodność przedłożonych danych, czy też niekompletność oraz niemożność uzyskania oczekiwanych przez organy danych, w tym kosztorysów, od spółki wodnej która była wnioskodawcą postępowania – nie może być prawnie skutecznym argumentem dla uchylenia się przez organy od wydania decyzji, przy jednoczesnym ustaleniu, że zachodzą przesłanki z art. 171 ust. 1 i 2 u.p.w. Tego rodzaju działania, wbrew ocenom organów, naruszają właśnie przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie odmowa ustalenia świadczeń od podmiotu tj. ZDP w S., co do którego w przebiegu postępowania ustalono bezspornie, że odnosi korzyści z urządzeń spółki wodnej, stanowi naruszenie przepisu prawa materialnego art. 171 u.p.w. w sposób, który ma wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy organy administracji będą zobowiązane podjąć z urzędu czynności zmierzające do ustalenia wysokości i rodzaju świadczeń należnych od ZDP w S. dla RZSW w S. w związku z odnoszeniem korzyści z urządzeń melioracyjnych spółki wodnej w O. zrzeszonej w RZSW w S. Jeżeli dla prawidłowego ustalenia tych świadczeń, w ocenie organów będą niezbędne wiadomości specjalne, organy rozważą skorzystanie z dowodu biegłego stosownie do art. 84 § 1 Kpa. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Biorąc za podstawę art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.