VIII SA/Wa 91/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2015 i umorzenia postępowania postanowił: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić Wójtowi Gminy [...]uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł. Powołaną wyżej decyzją z [...]listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") uchyliło w całości, wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "skarżący") z [...]września 2016 r. w sprawie ustalenia wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2015 dla K. K., D. J., S. K. i R. K. i umorzyło postępowanie w sprawie. Na powyższą decyzję, działaniem pełnomocnika (radcy prawnego) skargę do tutejszego Sądu wniósł Wójt Gminy [...]argumentując, że jako beneficjent zobowiązania, o którym mowa w decyzji posiada legitymację procesową przed sądem administracyjnym. Podatki stanowią bowiem dochód Gminy. Ich ustalanie i dochodzenie w sposób prawidłowy leży zatem w interesie Gminy. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej odrzucenie z powodu braku posiadania przez Gminę przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; dalej "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Dla przyznania danemu podmiotowi legitymacji skargowej należy stwierdzić, czy ma on interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego. Interes ten istnieje wówczas, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Dla oceny legitymacji skargowej gminy kluczowe znaczenie ma pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, których organom powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. W tym względzie tutejszy Sąd podziela w pełni poglądy prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2015 r., sygn. akt I OPS 2/15 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którymi ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Nadto, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli zatem obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). W świetle powyższego, bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (por. postanowienie NSA z 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7). Pogląd ten pozostał aktualny po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718). Podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Jeżeli bowiem ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r. K 32/08; wyrok NSA z 5 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 557/07; postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że Wójt Gminy [...]jako organ pierwszej instancji wydał decyzję wymiarową w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2015 r. dla K. K., D. J., S. K. i R. K., a następnie jako ustawowy reprezentant gminy złożył skargę do Sądu na ostateczną decyzję SKO z [...]listopada 2016 r. uchylającą, po wznowieniu postępowania jego decyzję. Oznacza to, że Wójt Gminy działający jako organ pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do kwestionowania decyzji organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie od jego decyzji. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie może być bowiem organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji, w tym przypadku nie ma on interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze, a z drugiej uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. Innymi słowy dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie w dwóch instancjach (por. postanowienie WSA w Poznaniu z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 108/16). Tym samym za niedopuszczalną uznać należy sytuację, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdy organ powołany do wydania decyzji w postępowaniu podatkowym (Wójt Gminy [...]) jest jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i, co za tym idzie nie dopuszczalna jest sytuacja kiedy stroną skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest jednocześnie organ podatkowy, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Z tego względu, sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.