VIII SA/Wa 911/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]października 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Decyzją z [...] października 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej: "skarżąca"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy J. (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z [...] września 2017 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego, dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na okres od [...] listopada 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r. na dwoje dzieci (O. i K. P.). Działając reformatoryjnie Kolegium jednocześnie odmówiło przyznania skarżącej ww. świadczeń, ale na okres od [...] listopada 2017 r. do [...] października 2018 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało m. in. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej "Kpa") oraz przepisy art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952; dalej także jako "uśr"). 2. Stan faktyczny i przebieg postępowania podatkowego. 2.1. Wójt przyjął, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku rodzinnego, dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 na dwójkę dzieci (O. i K. P.), że dochód rodziny skarżącej z 2016 r. przekracza kryterium dochodowe przewidziane w przepisach art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (674 zł na osobę). Dochód rodziny skarżącej w 2016 r. wynosił bowiem [...] zł na osobę. Obliczając wysokość dochodu skarżącej Wójt uwzględnił świadczenie rentowe należne dzieciom po zmarłym ojcu ([...] zł netto) wypłacone skarżącej w styczniu 2016 r. Decyzją z [...] września 2017 r. Wójt odmówił zatem skarżącej przyznania ww. świadczeń na okres od [...] listopada 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r. 2.2. W odwołaniu skarżąca podniosła, że Wójt wadliwie przyjął, iż dochód rodziny skarżącej w 2016 r. przekroczył ustawowe kryterium, gdyż do dochodów rodziny skarżącej zaliczył całą kwotę wypłacona tytułem wyrównania rent rodzinnej po zmarłym mężu. Skarżąca wyjaśniła jednocześnie, ż od sierpnia 2012 r. ubiegała się o rentę rodzinną na dzieci i w styczniu 2016 r. dostała wyrównanie za okres prawie czterech lat. Jako matka samotnie wychowująca dwójkę nieletnich dzieci obecnie utrzymuje się z renty, która miesięcznie wynosi [...] zł. Nie ma żadnej pomocy finansowej od rodziny oraz nie ma na kogo liczyć. Wystąpiła zatem do SKO o przyznanie świadczenia wychowawczego także na pierwsze dziecko. 2.3. Kolegium uchyliło decyzję Wójta w całości, gdyż Wójt odmówił skarżącej świadczeń przyjmując [...] sierpnia 2018 r. jako "końcową datę odmowy", gdy zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych okresem zasiłkowym jest okres od 1 listopada do 31 października następnego roku kalendarzowego. W realiach niniejszej sprawy należało zatem orzec reformatoryjnie, co też uczyniło Kolegium odmawiając skarżącej świadczeń na okres od [...] listopada 2017 r. do [...] października 2018 r., gdyż w ocenie Kolegium dochód członków rodziny skarżącej przekroczył limit wynikający z art. 5 ust. 1 uśr, czyli 754 zł na osobę. Z obliczeń dokonanych przez Kolegium wynika nadto, że brak było podstaw do zastosowania art. 5 ust. 3a ustawy o świadczeniach. Wyjaśniło, że łączną kwotę wyrównania należnej dzieciom po zmarłym ojcu renty rodzinnej, wypłaconą skarżącej w styczniu 2016 r., należało zaliczyć do dochodów rodziny skarżącej uzyskanych w 2016 r., bez względu na to, jakiego okresu to wyrównanie dotyczyło. Brak było również podstaw prawnych, aby wyrównanie renty potraktować np. jako "dochód utracony", ponieważ tego typu świadczenia nie mieszczą się w katalogu dochodów utraconych wymienionych enumeratywnie w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium powołało się przy tym na co do zasady podobne stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, tj. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 895/08, a także w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: "WSA") w Lublinie z 2 lutego 2017 r. (II SA/Lu 975/16) i WSA w Krakowie z 28 marca 2017 r. (III SA/Kr 152/17; powołane wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). 3. Postępowanie sądowe. 3.1. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] listopada 2017 r. wniosła zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd" lub "WSA"). Występując o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy, czyli uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazała na jednorazowe otrzymanie znacznej kwoty tytułem wyrównania renty rodzinnej dla dzieci po zmarłym ojcu, który zginął tragicznie [...] sierpnia 2012 r. w wypadku samochodowym. Postępowanie w sprawie należnej dzieciom renty rodzinnej toczyło się przez prawie 4 lata. Z tej przyczyny łączna wartość zaległych świadczeń stanowiła znaczną kwotę, wypłaconą jednorazowo w styczniu 2016 r., którą należy traktować jako dochód utracony. Skarżąca powtórzyła, że obecnie utrzymuje się z dziećmi z renty rodzinnej w kwocie [...] zł. 3.2. Odpowiadając na skargę, SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wystąpiło o jej oddalenie. Zarzuty skargi stawiane już w postępowaniu odwoławczym uznało za chybione. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 4.1. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przez Kolegium przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z przepisami art. 2 pkt 2 i 2a, art. 3 pkt 1 lit. a oraz lit. c, a także pkt 23 tej ustawy, w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wykładni tych przepisów należy bowiem dokonywać w sposób prokonstytucyjny, realizujący zasadę demokratycznego państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, w tym zasadę państwa prawnego, a także zasadę państwa sprawiedliwego. 4.2. Zaskarżoną decyzją, działając reformatoryjnie, Kolegium odmówiło przyznania skarżącej przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego, dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na okres od [...] listopada 2017 r. do [...] października 2018 r. na dwoje dzieci (O. i K. P.) z powodu przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego ([...] zł na osobę). Obliczając wysokość dochodu skarżącej Kolegium uwzględniło świadczenie rentowe należne dzieciom po zmarłym ojcu ([...] zł netto) wypłacone skarżącej w styczniu 2016 r. Kolegium stwierdziło bowiem, że łączną kwotę wyrównania należnej dzieciom po zmarłym ojcu renty rodzinnej, wypłaconą skarżącej w styczniu 2016 r., należało zaliczyć do dochodów rodziny skarżącej uzyskanych w 2016 r., bez względu na to, jakiego okresu to wyrównanie dotyczyło. Zdaniem Kolegium brak było także podstaw prawnych, aby wyrównanie renty (skumulowane świadczenie za okresy wcześniejsze od 2016 r.) potraktować jako "dochód utracony", ponieważ tego typu świadczenia nie mieszczą się w katalogu dochodów utraconych wymienionych enumeratywnie w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca jest matką wychowującą dwoje małoletnich dzieci, po śmierci ich ojca w wypadku samochodowym ([...] sierpnia 2012 r.). Skumulowane świadczenie z tytułu renty rodzinnej wypłacone w styczniu 2016 r. dotyczyło należności za okres przekraczający trzy lata, poprzedzający rok 2016. 4.3. Ramy prawne. Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 uśr, zasiłek rodzinny przysługuje między innymi matce, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 674 zł (od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r., zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin; Dz. U. 2017.1428). W świetle art. 2 pkt 2 i 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, pod pojęciem dochodu rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny (pkt 2), zaś dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 – 4c ustawy (pkt 2a). W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny (...) w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (art. 5 ust. 4 ustawy). Zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy, okresem zasiłkowym jest okres od dnia 1 listopada do 31 października roku następnego. Stosownie zaś do art. 3 pkt 23 uśr, "utrata dochodu" w rozumieniu przepisów powołanej ustawy oznacza utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) (uchyl.), f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.), g) (uchyl.), h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, j) utratą świadczenia rodzicielskiego, k) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, l) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, ze zm.). Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W świetle przepisów art. 71 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1). Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa (art. 71 ust. 2). 5.1. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie wadliwie przyjęły, że żadnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy nie mają okoliczności związane z uzyskaniem przez skarżącą w styczniu 2016 r. skumulowanego świadczenia z tytułu należnej jej dzieciom renty rodzinnej. W wyniku wadliwego działania organów państwa skarżąca i jej dzieci nie mogli korzystać z należnych im świadczeń po tragicznej śmierci ojca dzieci w sierpniu 2012 r. Wykładni przepisów art. 5 ust. 3 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy w związku z art. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, a także w związku z art. 3 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych należy bowiem w realiach niniejszej sprawy dokonywać w sposób prokonstytucyjny, realizujący zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w tym zasadę państwa prawnego i państwa sprawiedliwego, które są częścią ogólnej zasady wskazanej wyżej. Nie można bowiem mówić o państwie sprawiedliwym oraz państwie prawnym wówczas, gdy w wyniku wadliwego działania organów państwa, niepełna rodzina składająca się z matki wychowującej dwoje małoletnich dzieci ponosi uszczerbek finansowy związany ze spóźnioną wypłatą należnych im świadczeń z tytułu renty rodzinnej. W przypadku prawidłowego działania organów państwa dochody rodziny skarżącej z tytułu renty rodzinnej uzyskane w roku 2016 byłyby znacznie niższe, czyli odzwierciedlałyby rzeczywistą sytuację dochodową rodziny skarżącej, bez zdarzeń jednorazowych zaburzających tą sytuację z przyczyn leżących o stronie organów państwa. Tym samym rozstrzygnięcie niniejszej sprawy byłoby prawdopodobnie inne, gdyż dochody rodziny skarżącej nie zostałyby powiększone o kwotę [...] zł netto wypłaconą skarżącej w styczniu 2016 r. Stosowanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględniającej dobro rodziny, znajduje uzasadnienie także w treści przepisów art. 71 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Dodać w tym miejscu należy, że pod pojęciem utraty dochodów należy zdaniem Sądu rozumieć także zmniejszenie dochodów z danego źródła. Także z tej przyczyny zaskarżona decyzja jako wadliwa podlega uchyleniu, gdyż Kolegium bezpodstawnie pominęło specyfikę rozpoznawanej sprawy stosując ww. przepisy prawa materialnego. 5.2. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela poglądów prawnych wyrażonych przez WSA w Lublinie w wyroku z 2 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Lu 975/16) oraz przez WSA w Krakowie w wyroku z 28 marca 2017 r. (III SA/Kr 152/17; CBOSA). Poglądy te zostały bowiem wypracowane z pominięciem wskazanej wyżej, prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa materialnego, uwzględniającej także zasadę państwa prawnego oraz państwa sprawiedliwego jako części składowe ogólnej zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Dodać warto, że oba te wyroki zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z 12 kwietnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 2320/17 oraz I OSK 2394/17). 5.3. Należy dodatkowo zauważyć, że Kolegium nie wyjaśniło z jakich przyczyn stosuje kryterium dochodowe w kwocie innej od przyjętej przez Wójta. Nie odniosło się także do art. 139 Kpa wydając decyzję reformatoryjną oraz odmawiając skarżącej prawa do wnioskowanych świadczeń na okres dłuższy od tego, który stanowił przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji. W realiach niniejszej sprawy, z uwagi na wskazane wyżej naruszenie przepisów prawa materialnego, naruszenie przez Kolegium przepisów art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 4 Kpa nie miało istotnego wpływu na jej wynik. 6. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium obowiązane będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu dotyczące korzystnej dla skarżącej, prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z przepisami art. 2 pkt 2 i pkt 2a, a także art. 3 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz pkt 23 tej ustawy, zakładając uprawomocnienie się niniejszego wyroku. Kolegium obowiązane będzie nadto stosować kryterium dochodowe w kwocie obowiązującej w okresie zasiłkowym od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. Uzasadnienie decyzji powinno przy tym odpowiadać dyspozycjom przepisów art. 107 § 1 pkt 6 i § 4 Kpa. 7. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uppsa, Sąd orzekł, jak w sentencji niniejszego wyroku, czyli uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium.