VIII SA/Wa 917/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi R. Szpitala Specjalistycznego im. dr [...] w R. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 oddala skargę. Zarząd Województwa M., działając jako instytucja zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. (dalej określany jako "RPO WM") decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] orzekł o zwrocie przez [...] Szpital Specjalistyczny kwoty [...] zł wraz z należnymi odsetkami z tytułu naruszenia procedur przy realizacji projektu pn. "Budowa Pawilonu Ginekologiczno-Położniczego z wykorzystaniem istniejącej konstrukcji w [...] w R. wraz z jego wyposażeniem". Organ wskazał, że Szpital otrzymał dofinansowanie na realizację ww. projektu na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2011 r. ze środków RPO WM na lata 2007-2013. Dofinansowaniem objęto szereg postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. W trakcie kontroli na zakończenie realizacji projektu przeprowadzonej u beneficjenta stwierdzono i opisano naruszenia przepisów ustawy z dn. 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych skutkujące nałożeniem korekt finansowych. Nieuregulowanie kwoty odpowiadającej nieprawidłowości w terminie wynikającym z zaleceń pokontrolnych skutkowało, na podstawie art. 207 ustawy o finansach publicznych, wydaniem przez M. Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych decyzji nr [...] z dn.[...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji MJWPU powołała się na naruszenie art. 7 ust. 1, art. 25 ust. 1 oraz art. 12a ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych skutkujące nałożeniem korekty finansowej. Szpital w związku z decyzją MJWPU nakazującą zwrot części dofinansowania zwrócił się do Zarządu Województwa M. z odwołaniem. Zarząd nie uwzględnił argumentów szpitala i ww. decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję MJWPU. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą żądania zwrotu części dofinansowania było nieprzestrzeganie przez Szpital przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (dalej określana jako "PZP"), mimo wyraźnego zobowiązania zawartego w umowie, którą Szpital zawarł w dniu [...] czerwca 2011 r. Zdaniem organu w trakcie weryfikacji dokumentacji przetargowej stwierdzono naruszenie przepisów ustawy PZP, w siedmiu postępowaniach na zakup, dostawę i montaż sprzętu dla potrzeb wyposażenia pawilonu ginekologiczno-położniczego [...]. W wyszczególnionych postępowaniach stwierdzono, że zamawiający bezpodstawnie żądał dokumentów potwierdzających spełnienie warunków, których nie określił w postępowaniu lub zawierających informacje zbędne z punktu widzenia możliwości weryfikacji spełnienia warunków udziału, co stanowi naruszenie art. 25 ust. 1 PZP oraz/ lub ustanawiał warunki udziału odnoszące się do doświadczenia bez precyzyjnego opisania jakiego rodzaju lub jakiej wartości dostawy uznaje za odpowiadające swoim rodzajem i wartością przedmiotowi zamówienia, co biorąc pod uwagę, że na przedmiot zamówienia składało się szereg wymienionych przez zamawiającego sprzętu, urządzeń i aparatury medycznej, jest określeniem nieprecyzyjnym i nie dającym możliwości porównania ofert. Tak prowadzone postępowania naruszały zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a tym samym art. 7 ust. 1 PZP. Organ wskazał, że podstawę do zastosowania korekty finansowej stanowi art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L. nr 210, poz. 25 ze zm.). Natomiast sam wymiar korekt finansowych za poszczególne naruszenia został ustalony na podstawie załącznika pn. "Wskaźniki procentowe dla obliczania wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych współfinansowanych ze środków funduszy UE" do opracowanej przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego instrukcji dla instytucji zarządzających w zakresie zasady wymiaru korekt finansowych. Z takim rozstrzygnięciem Szpital się nie zgodził i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzucił: 1) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych zw. z art. 7 ust. 1, art. 25 ust. 1 i art. 43 ust. 2 i 3 PZP polegające na przyjęciu, że szpital dopuścił się naruszenia procedur określonych w ustawie PZP, co skutkowało nałożeniem korekty finansowej; 2) naruszenie art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dn. 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w tym zakresie, że wskazane przepisy nie stanowią legitymacji do oceny przez organ naruszenia procedury zamówień publicznych przy realizacji programów unijnych. W uzasadnieniu skargi podniesiono kwestie istoty sporu pomiędzy Szpitalem, a Zarządem Województwa sprowadzająca się do oceny, czy treść zapisów specyfikacji istotnych warunków zamówienia odpowiada regulacjom PZP. Skarżący zakwestionował uprawnienia instytucji zarządzającej do samodzielnego stwierdzenia naruszenia PZP w odniesieniu do realizacji projektu będącego przedmiotem dofinansowania i podniósł, że w tego rodzaju sytuacjach instytucja zarządzająca powinna wystąpić do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na podstawie art. 166 PZP o zajęcie stanowiska, co do zgodności działań Szpitala z PZP i tylko takie rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu może stanowić wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2013 r. zatytułowanym uzupełnienie skargi, skarżący Szpital reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, podniósł, że "korekta finansowa nie powinna być nakładana na beneficjenta realizującego projekt wyłącznie za samo naruszenie przepisu prawa, istotnymi okolicznościami są rodzaj i stopień występującego naruszenia przepisów PZP oraz co najistotniejsze skutki finansowe dla funduszy unijnych. Instytucja zarządzająca w toku podjętych czynności kontrolnych nie powinna ograniczać się tylko do wykazania, że w prowadzonym przez beneficjenta postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego doszło do naruszenia PZP, lecz także wykazać, że to naruszenie nie miało wyłącznie formalnego charakteru i niosło za sobą określony skutek finansowy dla budżetu ogólnego UE". W tym kontekście pełnomocnik przytoczył na poparcie swej argumentacji tezy z wyroku WSA w Łodzi z dn. 18 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 423/12. Ponadto pełnomocnik dodatkowo wobec zaskarżonej decyzji podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne umocowane na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej zwanej p.p.s.a.), dokonują oceny legalności zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. Sądy sprawują powyższą kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Sprawując tak rozumianą kontrolę zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Z treści powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Dokonując tak rozumianej oceny w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa M. z dnia [...] września 2012 r. nakładająca na [...] w R. obowiązek zwrotu dofinansowania uzyskanego na podstawie umowy o dofinansowanie projektu pn. "Budowa pawilonu Ginekologiczno-Położniczego z wykorzystaniem istniejącej konstrukcji w [...] wraz z jego wyposażeniem", Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno decyzja organu I, jak i II instancji nie naruszają przepisów prawa, co uzasadnia tym samym oddalenie skargi. Zasadniczą kwestią mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało ustalenie, czy zachodziła podstawa do zwrotu przez skarżącego dofinansowania oraz ewentualnie, czy prawidłowo ustalona została jej wysokość. W tym celu konieczne jest dokonanie analizy przepisów zarówno prawa krajowego jak i prawa unijnego, stanowiących materialno-prawną i proceduralną podstawę wydanego przez zaskarżony organ rozstrzygnięcia. W świetle art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L. Nr 210, poz. 25 z późn.zm.) instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...). Cytowane rozporządzenie określa także procedury odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy Unijnych, w tym korekty finansowe do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie. W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Zgodnie zaś z ust. 2 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Zgodnie z art. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 dla jego celów terminowi "operacja" nadano znaczenie: projekt lub grupa projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja. Następnie zawarte w art. 2 pkt 7 cyt. rozporządzenia pojęcie "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Podkreślenia wymaga, iż Komisja Europejska, jak również ETS przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, iż do popełnienia nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Zatem należy uznać, iż wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, czy też prawa krajowego i uznanie go za nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, skutkuje powstaniem obowiązków ustanowionych prawem unijnym, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, nałożenia korekty finansowej (art. 98) itd. Należy zauważyć ,iż przepisy prawa unijnego nie określają jednoznacznie podmiotu, który zobowiązany jest do ustalania, czy określony czyn spełnia przesłanki nieprawidłowości. Pomoc w ustaleniu tego podmiotu znaleźć można w definicji wstępnego ustalenia administracyjnego lub sądowego zawartej w art. 27 lit. b sektorowego rozporządzenia 1828/06, który przewiduje, że wstępnego zakwalifikowania czynu jako nieprawidłowości dokonuje właściwy organ administracyjny lub sąd państwa członkowskiego, w postaci pisemnej oceny. Przyjąć zatem można, że wstępnej kwalifikacji prawnej czynu jako nieprawidłowości dokonuje organ krajowy, który stwierdził, że istnieją podstawy dla podejrzenia popełnienia nieprawidłowości, natomiast ostatecznej kwalifikacji tego czynu dokonuje organ, który orzeka odnośnie do skutków wykrycia nieprawidłowości, np. podejmując rozstrzygnięcie zobowiązujące do zwrotu kwot wydatkowych nieprawidłowo (por. Łacny Justyna: Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności, Oficyna 2010, rozdział 3.1 teza 5). W krajowym porządku prawnym zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, określone zostały w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), dalej przywoływana również jako "z.p.p.r.". Zgodnie z art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 z.p.p.r. za przygotowanie i prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w przypadku programu regionalnego jest zarząd województwa. Do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi (art. 26 ust. 1): zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2; określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego; określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem; określenie systemu realizacji programu operacyjnego; zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych; dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych; ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2). Zauważyć przyjdzie, iż postępowanie w przedmiocie zwrotu przez beneficjenta dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektów w ramach RPO ma specyficzny charakter, bowiem zazębiają się tu elementy cywilnoprawne z elementami stosunku administracyjnego. Szczegółowe zasady dofinansowania projektu (czyli przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego - art. 5 pkt 9 z.p.p.r.), a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, regulowane są w formie umowy zawieranej między beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania, a instytucją zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą. Umowa o dofinansowanie projektu zawierana jest zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego (art. 30 i 30a ust. 1 z.p.p.r.). Umowa ta określa m.in. zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku – ogólnie rzecz ujmując – nieprawidłowego ich wykorzystania. Podkreślić należy, iż ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania. W art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a z.p.p.r. wskazuje jedynie instytucję zarządzającą jako organ właściwy do: odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz do ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Sporna decyzja oparta jest także na przepisie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240), a to z uwagi na fakt, że przedmiotowa umowa o dofinansowanie zawarta została w dniu [...] czerwca 2011 r. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9 z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja która podpisała umowę z beneficjentem wzywa go do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o których mowa w ust. 2 w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (ust. 8). Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8 organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków (ust. 9). W rozpoznawanej sprawie zapisy umowy zawartej przez beneficjanta z dnia [...] czerwca 2011 r. przewidują, iż w przypadku, gdy beneficjent jest zobowiązany do stosowania przepisów o zamówieniach publicznych, wydatki są kwalifikowane wyłącznie w części poniesionej zgodnie z tymi przepisami i Wytycznymi Instytucji Zarządzającej RPO WM na lata 2007-2013 w sprawie stosowania taryfikatora i korekt finansowych w związku z naruszeniami Prawa Zamówień Publicznych. Jednocześnie beneficjent zobowiązał się do stosowania przepisów o zamówieniach publicznych w zakresie w jakim ustawa Prawo zamówień publicznych ma zastosowanie do podmiotu. W postanowieniach końcowych umowy zastrzeżono, iż w sprawach nieuregulowanych niniejszą umową zastosowanie mają w szczególności m.in. Wytyczne Instytucji Zarządzającej RPO WM w sprawach obliczania korekt finansowych wynikających z naruszeń Prawa zamówień publicznych w ramach projektów realizowanych przez beneficjentów RPO WM na lata 2007-2013, przyjęte uchwałą Zarządu Województwa M. z dnia [...] lipca 2011 r. Zatem jak wynika z w/w przepisów prawa, iż instytucja zarządzająca programem operacyjnym została wyposażona w kompetencje i zobowiązana przez ustawodawcę do podejmowania szeregu czynności faktycznych i prawnych zmierzających do kontrolowania, stwierdzania zaistnienia nieprawidłowości w wydatkowaniu funduszy Unijnych, i w konsekwencji sprawnego i skutecznego odzyskiwania wydatkowanych nienależycie środków wydatkowanych z budżetu Unii. W toku tych czynności dochodzi często do przenikania się i styku przepisów prawa cywilnego i administracyjnego. Z jednej bowiem strony umowa o dofinansowanie wskazuje na okoliczności obligujące beneficjenta do zwrotu środków w określonych sytuacjach, z drugiej o zwrocie tych środków, w przypadku braku dobrowolnego zwrotu po wezwaniu instytucji zarządzającej, orzeka się ostatecznie w drodze decyzji administracyjnej. Zobowiązanie ustalone tą decyzją podlega następnie egzekucji na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Takie uregulowanie powyższej kwestii wymaga zatem szczególnej dbałości w zagwarantowaniu zgodności z prawem działań instytucji zarządzającej (organu administracji publicznej). Istotne jest to zwłaszcza z uwagi na różnice, którymi charakteryzują się stosunki cywilno i administracyjno-prawne. Postępowanie administracyjne, co wynika ściśle z istoty stosunku administracyjnoprawnego, oparte jest na władztwie administracyjnym. Z uwagi na tę elementarną cechę winno być zatem prowadzone zgodnie z regułami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, oraz przepisach szczególnych regulujących dany zakres spraw o charakterze administracyjnym. W odniesieniu do spraw regulowanych przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju należy przywołać przepis art. 26 ust. 2, zgodnie z którym instytucja zarządzająca powinna wykonywać zadania, o których mowa w ust. 1, z uwzględnieniem nie tylko zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów, ale zobowiązana jest zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Postępowanie instytucji zarządzającej regionalnym programem operacyjnym, w związku z wykryciem naruszenia procedur regulujących tryb wydatkowania środków pomocowych, z uwagi na jego specyfikę jest postępowaniem kilkuetapowym. Podkreślić należy, iż na poszczególnych jego etapach ma różny charakter. Ustawodawca bowiem nie przewidział np. dla czynności instytucji zarządzającej polegającej na ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej samoistnej formy decyzji administracyjnej. Wobec powyższego szereg czynności i aktów, podejmowanych przez ten organ w sprawie z zakresu administracji publicznej poprzedza wszczęcie we właściwym trybie postępowania administracyjnego sensu stricte zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu określonej części uzyskanego dofinansowania (dotacji). Przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji kontroli sądu podlegać musi zatem zgodność z przepisami prawa unijnego oraz krajowego całokształtu podejmowanych przez Zarząd Województwa M. czynności zmierzających bezpośrednio do wydania przedmiotowej decyzji, nakładającej na beneficjenta obowiązek częściowego zwrotu środków publicznych uzyskanych uprzednio, na podstawie umowy o dofinansowanie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania zainicjowało pismo MJWPU stanowiące sprawozdanie wstępne z audytu i kontroli dokonanej w skarżącym szpitalu w dn. [...] lutego 2012 r., a które wskazało na nieprawidłowość w zakresie przeprowadzonej procedury zamówienia publicznego. Sąd podziela stanowisko organu, iż wskazane zapisy SIWZ co do siedmiu postępowań na zakup, dostawę i montaż sprzętu dla potrzeb wyposażenia pawilonu ginekologiczno-położniczego [...] w R. doprowadziły do naruszenia art. 7 ust. 1 i art. 25 ust. 1 PZP. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 cyt. ustawy zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców. Z kolei stosownie do art. 25 ust. 1 PZP postępowaniu o udzielenie zamówienia zamawiający może żądać od wykonawców wyłącznie oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania. Oświadczenia lub dokumenty potwierdzające spełnianie: 1) warunków udziału w postępowaniu, 2) przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego - zamawiający wskazuje w ogłoszeniu o zamówieniu, specyfikacji istotnych warunków zamówienia lub zaproszeniu do składania ofert. Zgodzić należy się z organem, iż w/w naruszenie stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006, która mogła wywołać szkodę w postaci ograniczenia dostępu do przetargu podmiotowi, który mógł zaoferować cenę niższą od wybranej oferty. Zatem pomimo zobowiązania się przez beneficjenta – szpital w umowie o dofinansowanie do przestrzegania przepisów o zamówieniach publicznych, dopuścił się naruszenia w/w przepisów, dając tym samym podstawę do naliczenia korekty i nałożenia na stronę skarżącą obowiązku zwrotu dofinansowania. Podkreślić należy, iż wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego Szpitala, przesłanką konieczną do nałożenia obowiązku zwrotu dofinansowania nie jest wystąpienie konkretnej szkody finansowej i udowodnienie jej wystąpienia. Wystarczającym jest wykazanie naruszenia prawa, które mogło doprowadzić do uszczuplenia środków unijnych, z taką też sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Uwolnione w ten sposób fundusze mogą być ponownie wykorzystane przez Państwo Członkowskie. W konsekwencji ustalenia przez Sąd zasadności nałożenia na skarżącego obowiązku dokonania zwrotu dofinansowania pozostało Sądowi dokonać oceny, czy wysokość nałożonej sankcji (korekty) nie nosi cech dowolności uzasadniając ewentualne uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Uchwałą z dnia [...] lipca 2011 r. Zarząd Województwa M. przyjął wytyczne w sprawie obliczania korekt finansowych wynikających z naruszeń PZP w ramach projektów realizowanych przez beneficjentów RPO WM, będące praktycznie powieleniem dokumentu Ministerstwa Rozwoju Regionalnego pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia PZP związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" zwany Taryfikatorem. Wytyczne te stanowiły instrukcję wymierzania korekt finansowych związanych z naruszeniami stosowania prawa wspólnotowego w dziedzinie zamówień publicznych przez beneficjentów programu operacyjnego, przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych oraz innych naruszeń wynikających z zasad wspólnotowych, m.in. zasady równego traktowania oraz zasady przejrzystości. Wytyczne określały stawki oraz metody ustalania wysokości korekty – dyferencyjną i wskaźnikową. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania i przyznaje się im walor źródła prawa (wyroki NSA z 30 marca 2010 r., II GSK 314/10; z 4 sierpnia 2010 r., II GSK 797/10 oraz z 20 października 2010 r., II GSK 1110/10). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, iż brak było podstaw do zastosowania w stosunku do naruszenia jakiego dopuściła się strona skarżąca metody dyferencyjnej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja w tym zakresie nie wskazuje na niezgodność z przepisami prawa. Obowiązujący stan prawny dawał organowi możliwość podjęcia rozstrzygnięcia o takiej treści. W ocenie Sądu zastosowana przez organ wysokość korekty nie budzi zastrzeżeń z prawnego punktu widzenia, nie wskazując na dopuszczenie się przez organ dowolności w zakresie ustalenia wysokości korekty, tym bardziej że nałożona została ona w dopuszczalnej minimalnej wysokości 5%. Podniesione przez skarżącego zarzuty Sąd uznał za nieuzasadnione. W pierwszej kolejności brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 §1 kpa, polegającego na nienależytym ustaleniu stanu faktycznego w zakresie stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez zaniechanie wystąpienia przez Instytucję Zarządzającą RPO WM do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z wnioskiem opartym na art. 165 ust. 4 PZP. Przepis ten wskazuje, iż Prezes Urzędu wszczyna kontrolę doraźną na wniosek instytucji zarządzającej, o której mowa w przepisach o Narodowym Planie Rozwoju oraz w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju lub w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zwanej dalej "instytucją zarządzającą", jeżeli z uzasadnienia wniosku instytucji wynika, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia doszło do naruszenia przepisów ustawy, które mogło mieć wpływ na jego wynik. Zdaniem Sądu, Zarząd Województwa M. był w pełni uprawniony do kontroli realizacji projektu przez Beneficjenta – szpital i dokonania w jej ramach oceny, czy zostały naruszone przepisy w tym przepisy PZP, uzasadniające ewentualne dochodzenie zwrotu dofinansowania. Powyższą interpretację potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu do wyroku z dnia 13 czerwca 2012 r. II GSK 180/12. W wyroku tym NSA uznało, iż instytucja zarządzająca nie musi wnioskować o przeprowadzenie kontroli doraźnej przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, choć może z pomocy tych organów administracji korzystać, o ile uzna to za potrzebne. Instytucja zarządzająca jest uprawniona i zobowiązana samodzielnie przeprowadzić kontrolę realizacji programu operacyjnego, w tym kontrolę realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (art. 26 ust. 1 pkt 14 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) oraz ustalać i nakładać korekty finansowe, o których mowa jest w art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r.). Zdaniem Sądu, zasadnie uznano w zaskarżonej decyzji, że wypłacone stronie środki finansowe, zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 184 w/w ustawy o finansach publicznych wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jak już wskazano w rozpoznanej sprawie zawarcie umowy o dofinansowanie Projektu i poprzedzający jej zawarcie Konkurs odbyły się m.in. w oparciu o regulacje ustawy o zamówieniach publicznych. Zatem tymi procedurami obowiązującymi przy wykorzystaniu środków przeznaczonych na realizację projektu są procedury wynikające z ustawy o zamówieniach publicznych. Zdaniem Sądu podobnie należy też traktować zapisy umowy cywilnoprawnej stanowiącej regulację określającą jak otrzymane środki mają być wydatkowane, zatem i te są rodzajem procedury wiążącej strony umowy dotyczącej wykorzystania środków. W sytuacji zatem, gdy beneficjent naruszył zasady udzielania zamówień publicznych (art. 7 ust.1 i art. 25 ust. 1 PZP) i postanowienia umowy o dofinansowanie tym samym doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur, a zatem zaistniała przesłanka do wydania decyzji określającej kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.