VIII SA/Wa 917/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania J F (dalej: "skarżący") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], przyznającą skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...] zł od dnia 1 kwietnia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Organ I instancji decyzją z [...] kwietnia 2014 r. przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...] zł od dnia 1 kwietnia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w R z 23 grudnia 2013 r., Nr 661/2013, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach określonych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r., poz. 182 ze zm., zwana dalej "u.p.s."), w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s.). W trakcie postępowania ustalono, że dochód skarżącego uzyskany w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 542 zł i jest niższy niż kwota równa 150% ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, czyli 813 zł. Stwierdzono nadto istnienie niezbędnej potrzeby bytowej w postaci zapewnienia świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. Powyższe skutkuje uznaniem, że skarżący spełnia określone prawem warunki do przyznania przedmiotowego świadczenia. Biorąc pod uwagę interes społeczny i wyjątkowo ważny interes strony, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu skarżący wniósł o podwyższenie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł. Podał, iż osoby korzystające z publicznych jadłodajni są wspierane przez organ pomocy społecznej kwotą większą, tj. [...] zł z tego samego programu, jemu natomiast przyznano kwotę [...] zł i nie wskazano przyczyn takiej decyzji. Ponadto wskazał, iż z powodu ciągłego niedożywienia ma anemię i źle się czuje. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2014 r., utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dochód wnioskodawcy nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., co kwalifikuje go do otrzymania zasiłku. Organ wyjaśnił, że na wielkość udzielanej pomocy wpływ mają nie tylko uzasadnione potrzeby wnioskodawcy, ale również środki finansowe, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie pozostawił skarżącego bez pomocy, a jedynie przyznał ją w wysokości, jaką przewidziano na ten rodzaj pomocy. Ponadto organ wskazał, iż skarżący nie pozostaje bez pomocy Odrębnymi decyzjami z [...] kwietnia 2014 r. przyznano skarżącemu pomoc w formie zasiłku stałego w kwocie [...] zł miesięcznie i zasiłku celowego w łącznej kwocie [...] zł, w tym [...] zł na dofinansowanie zakupu żywności. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z 28 lipca 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Uzasadniając skargę podniósł w większości te same argumenty i zarzuty, które przedstawił w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 ze zm.; dalej: "ustawa"), oraz w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Stosownie zatem do art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w ramach programu są realizowane działania dotyczące m.in. zapewniania pomocy w zakresie dożywiania osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Natomiast zgodnie z art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Z treści art. 7 wynika z kolei, że do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Z tego też względu w sprawie przyznania, w ramach ustawy świadczenia pieniężnego, oprócz przepisów ogólnych regulujących problematykę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zastosowanie znajduje art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, dotyczący zasiłku celowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza również, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Nie zawsze też świadczenie przyznane zostanie w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby, która się o nie ubiega. Organy mają prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb i możliwości finansowych organu, w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi i muszą zaspokoić potrzeby wielu osób. Natomiast sądowa kontrola legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego sprowadza się do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zatem, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego, czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a także czy stronie zapewniono należyty udział w postępowaniu umożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w szczególności z treścią art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienie swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Mając tym samym na względzie wskazane wyżej wymagania, jakim odpowiadać powinno orzeczenie o charakterze uznania administracyjnego, Sąd poddał kontroli zaskarżoną decyzję w tym właśnie kierunku. W pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że organ prawidłowo ustalił spełnienie przez stronę wymogów formalnoprawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia i w tym zakresie orzeczenie jest prawidłowe. Istotne dla oceny roli organów pomocy społecznej jest fakt, iż spełnienie kryteriów ustawowych przez wnioskującego o wsparcie nie powoduje automatycznie po ich stronie obowiązku spełnienia żądania, gdyż należy rozważyć pozostałe aspekty sprawy. Odnosząc się natomiast do zasadności przyznanego skarżącemu świadczenia, zarówno jego podstawy jak i wysokości, należy podkreślić, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.) pomoc w formie posiłku jest udzielana ze szczególnym uwzględnieniem posiłku gorącego, w celu zapewnienia zdrowego żywienia. Ponadto stosownie do treści § 6 tego rozporządzenia pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Z przywołanych unormowań prawnych wynika, że organy pomocy społecznej realizując postanowienia programu w pierwszej kolejności zobowiązane są do zapewnienia świadczenia w formie posiłku, natomiast przyznanie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności lub świadczenia rzeczowego możliwe jest dopiero wówczas, gdy forma posiłku nie jest możliwa do realizacji. Wybór przez organ pomocy społecznej formy pieniężnej nie budzi zastrzeżeń w świetle okoliczności sprawy. Mianowicie Sądowi znany jest "z urzędu" fakt (m.in. sprawy sygn. akt VIII SA/Wa 263/14, VIII SA/Wa 381/14), iż skarżący miał propozycje objęcia go pomocą w formie gorącego posiłku w stołówce, ale konsekwentnie nie wyrażał zgody na taką formę pomocy. Odnosząc się do wysokości przyznanego świadczenia, Sąd zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez organy obydwu instancji, że pomoc jakiej udziela Ośrodek Pomocy jest uzależniona nie tylko od potrzeb wnioskodawcy, ale również od możliwości finansowych tego ośrodka. Wyznacznikami przyznania takiej pomocy są z jednej strony sytuacja materialna strony wnioskującej, a z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełniania wszelkich żądań strony. Istotnym, a wręcz decydującym argumentem uzasadniającym powyższe stanowisko jest niewątpliwie fakt, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej jest w posiadaniu ograniczonych środków finansowych, których rozdysponowanie musi uwzględniać pewną hierarchię potrzeb beneficjentów. Szczupłość środków na wypłatę zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup żywności zobowiązywała organ do wnikliwego badania sytuacji materialnej wnioskujących oraz przyznawania świadczenia z uwzględnieniem możliwości finansowych ośrodka. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy obydwu instancji przy ustaleniu wysokości świadczenia miały na uwadze nie tylko potrzeby materialne wnioskującego, ale również brały pod uwagę możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Jak wynika z pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R z dnia 14 maja 2014 r. do formy "Pomocy państwa w zakresie dożywiania" w roku 2014 r. uprawnionych będzie około 11000 osób, w tym około 7350 osób dorosłych i dzieci zostanie objętych pomocą w formie zasiłków celowych na zakup żywności i posiłków. Na realizację zadania planuje się przeznaczyć kwotę [...] zł., w tym kwota środków własnych gminy wyniesie 1300000 zł, natomiast o przyznanie pozostałej kwoty wystąpiono do Wojewody Mazowieckiego. Na dzień dzisiejszy Wojewoda przekazał gminie środki w formie dotacji celowej w wysokości [...] zł. Mając na uwadze wysokość posiadanych środków, kierując się dobrem osób korzystających z pomocy i by nie pozbawiać zasiłku żadnego z potrzebujących, wysokość świadczenia ustalono na kwotę [...] zł. Reasumując nie można organowi zarzucić dowolności, bo co prawda ustalenie wysokości świadczenia miało charakter uznaniowy, jednakże przy uwzględnieniu wszystkich niezbędnych okoliczności faktycznych. Sąd podziela stanowisko organów., zwłaszcza ,,w kontekście" wiedzy jaką posiada z urzędu. Z akt sprawy tutejszego Sądu, m.in. sygn. VIII SA/Wa 222/13, VIII SA/Wa 270/13, VIII SA/Wa 449/13, VIII SA/Wa 1139/13, VIII SA/Wa 256/14 wynika, że skarżący nie pozostaje bez wsparcia ze strony organów pomocy społecznej. Z akt powyższych wynika, że skarżący co miesiąc składa wnioski o przyznanie zasiłków celowych, które w większości są przyznawane, w wysokości, która znacznie przekracza średnią kwotę pomocy ośrodka na rzecz rodziny. W istocie skarżący jest na comiesięcznym utrzymaniu organów pomocowych. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.