VIII SA/Wa 919/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2021r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego i zobowiązanie do zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej Kolegium, SKO, organ odwoławczy) decyzją z [...] sierpnia 2021 r., znak [...] – po rozpatrzeniu odwołania R. K. (skarżący) od decyzji z [...] czerwca 2021 r. znak [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej organ I instancji), w przedmiocie ustalenia, że zasiłek pielęgnacyjny, wypłacony za okres od 1 kwietnia 2018 r. do 31 marca 2021 r. w kwocie 6 953, 32 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązania do zwrotu tego świadczenia utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją Prezydenta Miasta R. z [...] października 2006 r., znak [...], przyznano skarżącemu świadczenie – zasiłek pielęgnacyjny na syna B. K. na czas nieokreślony. Skarżący złożył w dniu 21 lutego 2014 r., oświadczenie - w którym wniósł o przekazywanie zasiłku pielęgnacyjnego na rachunek bankowy żony, jednocześnie podał numer rachunku bankowego (d: akta administracyjne). W trakcie dokonanej z urzędu weryfikacji list wypłat świadczeń organ I instancji powziął informację, że w dniu [...] marca 2018 r. zmarł B. K., o czym skarżący nie poinformował organu, w konsekwencji czego zasiłek pielęgnacyjny wypłacany był do 31 marca 2021 r. Decyzją z [...] maja 2021 r. organ I instancji stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] marca 2018 r. decyzji z [...] października 2006 r. o przyznaniu prawa do zasiłku, a następnie również decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] organ I instancji orzekł o uznaniu wypłaconego okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 31 marca 2021 r. zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany i zobowiązał skarżącego do zwrotu świadczenia w kwocie 6 593,22 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Podstawą prawną wydanej decyzji o świadczeniu nienależnie pobranym stanowił art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej "ustawa o świadczeniach rodzinnych", "u.ś.r.") w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej k.p.a.). Uzasadniając stanowisko organ I instancji wyjaśnił, że skarżący nie zgłosił faktu rezygnacji z zasiłku pielęgnacyjnego na syna w związku z jego śmiercią do czego był zobowiązany zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z [...] października 2006 r., natomiast matka dziecka w dniu [...] marca 2018 r. zgłosiła rezygnację ze świadczenia pielęgnacyjnego, które pobierała na syna, informując o jego śmierci i wskazując datę. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że bezzasadnie organ I instancji uznał, iż jest osobą zobowiązaną do zwrotu przedmiotowego świadczenia pomimo stwierdzenia, że o śmierci syna poinformowała jego żona. Skarżący podał, że nie wiedział, iż zasiłek pielęgnacyjny jest nadal wypłacany po śmierci syna. Środki pieniężne wpływały na rachunek bankowy żony, która nie informowała o tym skarżącego. Skarżący złożył do akt administracyjnych oświadczenie żony B. K., stwierdzające, iż nie była świadoma o wpływie środków na rachunek bankowy, nie kontrolowała jego wpływów i obciążeń, a środki przeznaczyła na codzienne wydatki. Kolegium, rozpoznając odwołanie, powołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2021 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, SKO w całości podzieliło ustalenia organu I instancji zawarte w decyzji. Ustalając stan faktyczny, organ odwoławczy stwierdził, iż z akt administracyjnych wynika, że R. K. decyzją z [...] października 2006 r. przyznano zasiłek pielęgnacyjny na syna B., na czas nieokreślony. Skarżący złożył oświadczenie o przekazywanie zasiłku pielęgnacyjnego na rachunek bankowy żony B. K., podając nr rachunku bankowego (d: akta adm.). Przedmiotowy zasiłek był wypłacany po śmierci syna, do dnia 31 marca 2021 r. Dopiero weryfikacja list wypłat świadczeń przeprowadzona z urzędu doprowadziła do wszczęcia postępowania i ustalenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W motywach uzasadnienia wskazano, że niesporne jest, iż przedmiotowy zasiłek wypłacany był po śmierci syna, a więc w okresie kiedy prawo do świadczenia ustało. O fakcie tym skarżący nie poinformował organu, pomimo pouczenia go o obowiązku niezwłocznego powiadomienia o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku zarówno we wniosku o przyznanie świadczenia jak również w decyzji przyznającej świadczenie. Wprawdzie skarżący podnosi jak podało SKO, że świadczenie pielęgnacyjne było wypłacane jego żonie i nie miał wiedzy o tym fakcie, to jednak w ocenie organu odwoławczego kwestia wypłaty zasiłku osobie innej niż skarżący nie może być przez Kolegium badana, a tym bardziej nie może powodować odstąpienia od nałożenia obowiązku nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Adresatem decyzji przyznającej przedmiotowy zasiłek był bowiem skarżący a świadczenie było wypłacane na rachunek żony zgodnie z jego żądaniem. Organ uznał, że oświadczenie żony skarżącego o rezygnacji z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze śmiercią syna, dotyczyło świadczenia, które było jej przyznane. Dołączone do akt sprawy oświadczenie żony skarżącego z 16 czerwca 2021 r., w którym B. K. (żona) podała, że nie kontroluje wpływów i obciążeń jej rachunku bankowego, wobec czego nie była świadoma i nie zauważyła co miesięcznych przelewów zasiłku pielęgnacyjnego po śmierci syna, w ocenie Kolegium nie może stanowić przesłanki do uznania, że skarżący nie był świadomy wypłaty świadczenia. Kwestia kontroli wpływów na rachunek bankowy oraz brak komunikacji miedzy małżonkami w sprawach pobieranych przez nich świadczeń nie może być przedmiotem rozważań organu, a tym samym usprawiedliwiać niedopełnienia przez skarżącego ciążącego na nim obowiązku informacyjnego. Końcowo Kolegium podało, że organ od niedawna posiada możliwość weryfikacji list wypłat świadczeń w bazie PESEL i pomimo informacji B. K. nie odniósł jej do zasiłku przyznanego skarżącemu. Zdaniem Kolegium skarżący był świadomy ustania prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego po śmierci syna, o czym nie poinformował organu. Zatem zaistniały przesłanki do uznania wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 31 marca 2021 r. za świadczenie nienależnie pobrane zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nałożenia obowiązku zwrotu tego świadczenia. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. K., zaskarżając decyzję Kolegium w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów materialnych, które miały istotny wpływ na wydanie decyzji tj.: - art. 30 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez uznanie wypłaconego świadczenia jako nienależnie pobrane, podczas gdy świadczenie to nie zostało przez skarżącego pobrane a wypłacone na rachunek jego żony - art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., poprzez uznanie, że skarżący pobrał świadczenie , podczas gdy zostało ono pobrane przez jego żonę, a on nie otrzymał z tej kwoty żadnej części - nieuzasadnione uznanie, że organ nie został poinformowany o śmierci syna skarżącego, podczas gdy jak wynika z uzasadnienia decyzji organ informację taką powziął [...] marca 2018 r., a więc w tym samym miesiącu, w którym nastąpiła śmierć syna, co dowodzi iż organ został poinformowany o tym zdarzeniu, które stanowiło podstawę do zaprzestania wypłaty świadczenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów (bądź ich braku) i ich podstawy prawnej powołanej przez skarżącego. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2021 r. r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2008 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Stosownie do zapisu art. 30 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Wspomniany przepis ma zastosowanie, gdy świadczenia rodzinne zostały prawidłowo przyznane i w trakcie ich pobierania zajdą okoliczności uzasadniające zawieszenie bądź wstrzymanie ich wypłaty, ewentualnie ustanie prawa do ich pobierania i o tych okolicznościach świadczeniobiorca nie powiadomi organu, pomimo pouczenia w tym zakresie. Mając na uwadze wskazane uregulowanie zasadniczą kwestią było ustalenie, czy istotnie wymienione przesłanki w niniejszej sprawie zaistniały i czy okoliczności faktyczne sprawy dają podstawę do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o powołany przepis. Art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. wymienia dwa warunki, których zaistnienie powoduje, że mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem. Pierwszy warunek to istnienie okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo uzyskanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, drugi to pouczenie osoby pobierającej świadczenia o braku prawa do ich pobierania. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący po śmierci syna B. ([...] marca 2018 r.) w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 31 marca 2021 r., pobierał zasiłek pielęgnacyjny, który został przyznany na syna B. K. i wypłacany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] października 2006 r., znak [...]. Bezsporne jest, że na rachunek bankowy wskazany przez skarżącego w tym okresie został przekazany zasiłek pielęgnacyjny w łącznej kwocie 6 593,22. Mając na uwadze ustalony stan faktyczny sprawy należy zgodzić się z organami, że w niniejszej sprawie zaistniał pierwszy warunek określony w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Od dnia następnego po dniu śmierci syna skarżącego, zasiłek pielęgnacyjny wypłacany w związku z koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym synem nie przysługiwał. Wydanie decyzji w przedmiocie uznania świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane powinno być poprzedzone ustaleniem czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z winy strony. Nie można bowiem uznać pobranych świadczeń za nienależnie pobrane, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Obowiązek zwrotu takich świadczeń obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma więc świadomość osoby pobierającej świadczenie (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1065/18, LEX nr 2570800; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 495/19, LEX nr 2721693). Ocena świadomego działania świadczeniodawcy wymaga ustalenia czy osoba, która pobierała dane świadczenie, była prawidłowo pouczona o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia. Skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, a więc nie wystarcza powołanie się na przepis prawa. Jeżeli z akt sprawy wynika, że świadczeniobiorca nie został prawidłowo pouczony o tym fakcie, to niewątpliwie pobierał świadczenie, do którego nie miał prawa, jednakże nie mamy wówczas do czynienia ze świadczeniem "nienależnie pobranym" w rozumieniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r., a zatem niedopuszczalne jest wydanie decyzji o zwrocie takiego świadczenia. Pouczenie o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego. Według utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pouczenie powinno się odnosić precyzyjnie do konkretnego świadczenia, jakie pobiera świadczeniobiorca, a nie do szerszej, ujętej abstrakcyjnie grupy świadczeń. Ponadto nie może ono ograniczać się do zacytowania przepisu prawnego, lecz powinno być sformułowane w sposób opisowy, językiem zrozumiałym dla przeciętnego adresata danego świadczenia. Konieczne jest więc uwzględnienie np. tego, że dane świadczenie przysługuje osobom niepełnosprawnym lub w podeszłym wieku. Pouczenie powinno także jednoznacznie wyjaśniać, w sposób zrozumiały dla przeciętnego świadczeniobiorcy, w jakich sytuacjach pobierane świadczenie staje się "nienależnie pobrane" w rozumieniu prawa, a także jakie są skutki prawne pobierania takiego świadczenia. Wreszcie pouczenie nie może być udostępniane wyłącznie w chwili występowania z wnioskiem o przyznanie świadczenia - np. tylko na druku wniosku o przyznanie świadczenia, który jest składany w organie, a tym samym pozostawiany w aktach administracyjnych, i którym świadczeniobiorca nie dysponuje w okresie pobierania świadczenia ( por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn.. akt I OSK 2456/19). Ponadto w pouczeniu należy wskazać grożące stronie sankcje za wprowadzenie w błąd. Pouczenie takie powinno odpowiadać wymaganiom z art. 8 i art. 9 k.p.a. Analizując natomiast treść skierowanego do skarżącego pouczenia w decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że nie został on w wystarczający, jasny i skonkretyzowany sposób pouczony o ciążącym na nim, jako adresacie decyzji, obowiązku poinformowania organu o każdej zmianie sytuacji mającej wpływ na prawo do tych świadczeń, w tym w szczególności nabycia uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego. Pouczenie to należy uznać za ogólnikowe, ponieważ poza wskazaniem, iż "w przypadku zmian mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w szczególności nabycia uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego, osoby otrzymujące świadczenia z MOPS w R. są obowiązane do bezzwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny", nie zawierało wyjaśnienia, o jakie "zmiany chodzi". Brak jest również jakichkolwiek informacji o skutkach prawnych nienależnego pobierania świadczenia. Nie można uznać, że przytoczone pouczenie było sformułowane i przedstawione skarżącemu w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, że skarżący miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia jak i świadomość jego zwrotu. Kontrolowane decyzje organów obu instancji nie zawierają jakichkolwiek ustaleń w powyższym zakresie. Na obecnym etapie postępowania nie można przesądzić, że skarżący nie został w inny sposób należycie pouczony o obowiązkach świadczeniobiorcy, skoro kwestia ta nie została przez organy administracji w żaden sposób zweryfikowana. Kwestia ta winna zostać zatem szczegółowo zbadana w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdza, że w aktach administracyjnych brak jest wniosku R. K. o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego, jest natomiast oświadczenie B. K. z dnia [...] stycznia 2011 r. o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego (str. 4 akt adm.). W tej sytuacji Sąd nie miał możliwości zweryfikowania stanowiska Kolegium zawartego na stronie 3 uzasadnienia decyzji, a stwierdzającego, że skarżący był powiadomiony we wniosku o przyznanie świadczenia o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na przyznanie świadczenia – zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto z przebiegu postępowania i wyjaśnień organów wynika, że żona skarżącego pobierała odrębne świadczenia na syna B., a zatem organ prowadził odrębne akta administracyjne dotyczące B. K. Rzeczą organów będzie dołączenie wniosku skarżącego o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego, ewentualne zweryfikowanie akt dot. B. K. celem ustalenia czy w aktach tych znajdują się decyzje o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego skierowane do skarżącego z prawidłowym pouczeniem. Brak ustaleń w powyższym zakresie świadczy o wydaniu kontrolowanych decyzji z mającym potencjalnie istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem zasad postępowania wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji trzeba przyjąć, zdaniem Sądu, że w rozpatrywanej sprawie organy nieprawidłowo uznały, a co najmniej przedwcześnie, istnienie przesłanek, o jakich mowa w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., uzasadniających wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, co stanowi o naruszeniu tego przepisu prawa materialnego, a także uchybia zasadzie prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. i sformułowanej w art. 8 k.p.a. zasadzie działania organów w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Organy uwzględnią również orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do prawidłowości pouczenia strony pobierającej świadczenie, o braku prawa do jej pobierania, a także oceny świadomego działania świadczeniobiorcy. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest również stan, w którym organ administracji wydając z urzędu decyzję administracyjną dotyczącą zwiększenia świadczenia, dysponując dostępem do bazy PESEL, nie weryfikuje tego, czy osoba na którą przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne żyje. Zważywszy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem o charakterze osobistym, przeznaczonym dla osoby niepełnosprawnej i związany jest ściśle z osobą beneficjenta. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią przedstawione wyżej rozważania i wnioski. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.