VIII SA/Wa 922/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1.1. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Z. działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu dla zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 1, ze zm.; zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009) w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 326) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) orzekł o przyznaniu K. D., (dalej:"skarżący") płatności bezpośrednich (OB) do gruntów rolnych na 2010 r. w łącznej wysokości [...] zł., w tym: jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości [...] zł, uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości [...] zł, jak również nakazał realizację działań mających na celu usunięcie niezgodności stwierdzonych podczas kontroli w zakresie spełniania norm i wymogów w stosunku do działki rolnej BB – do dnia [...] października 2011 r. 1.2. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż wniosek o przyznanie płatności obszarowych na 2010 r. beneficjent złożył [...] maja 2010 r. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności OB wynosiła [...] ha. W wyniku kontroli dokonanej w oparciu o system informacji geograficznej i kontroli na miejscu stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Dla działki rolnej o symbolu BB zadeklarowano powierzchnię [...] ha, powierzchnia zaś stwierdzona w wyniku kontroli wyniosła [...] ha. Dla działki rolnej oznaczonej symbolem FF zadeklarowano powierzchnię [...] ha, z kolei powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli wyniosła [...] ha. Dla działki rolnej G zadeklarowano powierzchnię [...] ha, stwierdzono [...] ha; dla działki rolnej o symbolu J zadeklarowana powierzchnia wynosiła [...] ha – stwierdzona [...] ha; dla działki rolnej K zadeklarowano [...] ha – stwierdzono [...] ha; dla działki rolnej o symbolu N zadeklarowano [...] ha – stwierdzono [...] ha; na działce rolnej o symbolu R zadeklarowanej o powierzchni [...] ha, stwierdzono [...] ha. Przedmiotowa działka wobec niespełnienia warunku minimalnej powierzchni dla działki rolnej, tj. 0,10 ha została wykluczona z pomocy. Następnie dla działki rolnej o symbolu U zadeklarowano powierzchnię [...] ha. W wyniku kontroli na miejscu stwierdzono, iż powierzchnia tej działki stanowi [...] ha. Powierzchnia stwierdzonych działek rolnych wyniosła [...] ha. Zgodnie zatem z art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 JPO przyznano do powierzchni stwierdzonej. Następnie wobec ustalenia, że różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do JPO, a stwierdzoną wyniosła 9,5969 %, tj. powyżej 3% lub 2 ha lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, organ zastosował sankcje pomniejszające powierzchnię uprawnioną do płatności, zgodnie z regulacjami art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Ustalono także, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 do uzupełniającej płatności podstawowej wynosiła [...] ha, podczas kontroli natomiast stwierdzona powierzchnia wynosiła [...] ha. W wyniku tego organ ustalił, że różnica procentowa pomiędzy powierzchnią działek położonych na obszarze UPO zadeklarowanych do płatności, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli wyniosła 3,2051%, tj. powyżej 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, dlatego też organ zastosował sankcje pomniejszające powierzchnię uprawnioną do płatności, zgodnie z regulacjami art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W przypadku trzeciej płatności natomiast, tj. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) skarżący zadeklarował powierzchnię [...] ha trwałych użytków zielonych (grupa upraw JPO.TUZ). Następnie organ powołując treść rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) wywiódł, że do powierzchni tej przysługuje płatność zwierzęca pod warunkiem spełnienia warunków określonych w powołanym rozporządzeniu. W wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu ustalono, że powierzchnia stwierdzona trwałych użytków zielonych wynosiła [...] ha i zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie, których treść organ przywołał podniósł, że do tej powierzchni została przyznana wnioskowana płatność. W dalszej kolejności wobec stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie nieprzestrzegania norm oraz wymogów na wskazanej działce oznaczonej symbolem BB organ nie dokonał pomniejszenia kwoty płatności określonej w decyzji argumentując, że kwota pomniejszenia z tytułu nieprzestrzegania norm oraz wymogów dla płatności ([...] zł) nie przekroczyła równowartości kwoty 100 euro przeliczonej na złote. Zobligował jednocześnie skarżącego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości pod rygorem obowiązku zwrotu wskazanej kwoty w przypadku niepodjęcia działań naprawczych. Raport z czynności kontrolnych sporządzono [...] lutego 2011 r. (9 dni przed wydaniem decyzji), w aktach brak jest dowodu doręczenia raportu. 2. We wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie odwołaniu skarżący podniósł, że powierzchnie rolne na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie dopłat za 2010 r. wynikały z ustaleń w biurze powiatowym ARiMR w 2008 r., nadto nie wyraził zgody na pomniejszenie powierzchni poszczególnych działek rolnych stwierdzając, iż organ pomniejszył mu płatności działając w sposób rygorystyczny i nie ludzki. Skarżący poinformował, że w dniu [...] marca 2011 r. złożył "odwołanie od raportu" (brak tego odwołania w aktach sprawy). 3. Decyzją Nr [...] z [...] lipca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. 3.1. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji stwierdzając, iż jest on prawidłowo ustalony i nie uległ zmianie. Następnie powołując treść art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.) wywiódł, że organ administracji zobowiązany jest ocenić czy producent rolny ubiegający się o płatność do gruntów rolnych spełnił wszystkie warunki do ich otrzymania. Podkreślił w dalszej kolejności, że w sprawie podstawą wydanego rozstrzygnięcia były wyniki przeprowadzonej kontroli w miejscu dotyczącej użytkowania działek rolnych zgłoszonych do płatności na rok 2010, która wykazała zawyżenie powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności bezpośrednich na działkach rolnych BB, FF, G, J, N, R i U oraz nieprzestrzeganie norm dobrej kultury rolnej na działce rolnej BB skutkujących przyznaniem płatności bezpośrednich w pomniejszonej wysokości. Organ nie zgodził się następnie z zarzutami odwołania i stwierdził, iż skarżący składając wniosek o przyznanie płatności złożył zarazem oświadczenie o treści, że znane są mu zasady przyznawania dopłat bezpośrednich oraz nie przedstawił żadnych przeciw dowodów (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) mogących stanowić uzasadnioną podstawę jego żądania. Jednocześnie organ ten wskazał, iż ustalenia kontroli przeprowadzonych w latach ubiegłych nie mogły stanowić podstawy przyznania płatności w roku 2010 i pozostają bez znaczenia dla kampanii z tego roku, bowiem powierzchnie deklarowane podlegają każdorazowo weryfikacji w oparciu o dostępną organowi dokumentację. Nadto skarżący został powiadomiony o kontroli, był przy niej obecny, zapoznał się z jej wynikami, co potwierdził własnoręcznym podpisem oraz otrzymał drogą pocztową raport z tej kontroli ze stosownym pouczeniem o możliwości wniesienia w ciągu 14 dni umotywowanych zastrzeżeń do jej ustaleń. Jednak, jak stwierdził organ skarżący z możliwości tej nie skorzystał co pozwoliło uznać, że akceptuje wyniki tej kontroli. Ocenił w konsekwencji, że wydane rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, a jego podstawą były wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu, w wyniku której stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności bezpośrednich jest mniejsza od powierzchni zgłoszonej we wniosku z dnia [...] maja 2010 r. 4. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. (data nadania) skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył skarżący, podnosząc, że został skrzywdzony wydanym przez organ rozstrzygnięciem. Stwierdził, że łączna powierzchnia deklarowanych przez niego we wniosku gruntów rolnych do płatności ONW wynosiła [...] ha i do jednolitej płatności obszarowej też [...] ha. Natomiast o kontroli przeprowadzonej w listopadzie 2010 r. nie został powiadomiony, nadto osoby, której jej dokonywały nie zezwoliły aby był on obecny przy pomiarach jego gruntów rolnych, jak również zlekceważono jego uwagi. Raport kontroli otrzymał w dniu [...].02.2011 r., a wynikało z niego, że przedeklarował powierzchnię działek rolnych o 1 ha. Stwierdził, że osoby kontrolujące zapewniały go, że może mieć zmniejszone gospodarstwo co najwyżej o kilka arów a oni zabrali mu aż 1 ha, z czym się nie zgadza. Skarżący podniósł też, że w roku 2010 wydano mu 3 decyzje dotyczące płatności i w stosunku do roku 2009 zabrano mu około [...] zł z tytułu tych płatności, a powierzchnia jego gospodarstwa nie uległa zmianie powierzchniowo. Stwierdził, że sam dokonywał pomiaru i nie mógł się pomylić aż o 1 ha, zatem uznał, że kontrolujący albo mieli zły sprzęt lub też byli niekompetentni. Od trzech decyzji skarżący składał odwołania. Natomiast w dniu [...] lipca 2011 r. został poinformowany, że [...] lipca 2011 r. zostanie ponownie przeprowadzona kontrola w miejscu. W tym dniu był obecny przy kontroli, dokonywał wspólnie z osobami kontrolującymi stosownych pomiarów i jego uwagi zostały wzięte pod uwagę. Stosowny raport z kontroli otrzymał w dniu [...] lipca 2011 r. i wynikało z niego, że przedeklarował powierzchnię swojego gospodarstwa o [...] ha. Skarżący podniósł, że obydwa raporty dotyczyły przecież tego samego gospodarstwa, którego powierzchnie od daty ostatniej kontroli nie uległa zmianie. Wskazał następnie, że w dniu [...].08.2011 r. otrzymał od organu informację, że postępowanie w sprawie w/w płatności zostanie zakończone do [...].09.2011 r.. Wyraził, że czuje się rozżalony takim stanem sprawy, ponieważ z jego gospodarstwa utrzymuje się 3 osoby i jego sytuacja finansowa jest ciężka, a musi czekać na zwrot swoich pieniędzy. 5. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. podniósł, że w dniu [...] lipca 2011 r., tj. po dniu wydania zaskarżonej decyzji w gospodarstwie rolnym skarżącego została przeprowadzona ponowna kontrola w ramach realizowanego programu rolnośrodowiskowego, w wyniku której dokonano nowego pomiaru powierzchni działek rolnych zadeklarowanych do płatności. W związku z tym faktem, organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2011 r. zwrócił się do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną do Sądu, ostateczną decyzją administracyjną, wskazując na okoliczności mogące według oceny organu stanowić podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, tj. nowy dowód w postaci raportu z kontroli na miejscu z dnia [...].07.11 r.. Nadto organ podniósł, że w tym samym dniu, tj. [...].08.11 r. wpłynęła także skarga na ostateczną decyzję wydaną w tej sprawie. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że pomimo faktu, iż z raportu ponownie przeprowadzonej kontroli w miejscu wynikają w dalszym ciągu rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącego we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, nie znajduje podstaw do uwzględnienia skargi. Jednak wnosi o uchylenie decyzji obydwu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ wynik powtórnie przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie skarżącego ma wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na 2010 rok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej aspekty zasługiwały na uwzględnienie. 6.1. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Stosownie zatem do wymienionych kryteriów kontroli, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 6.2. Na wstępie zauważyć należy, że okolicznością sporną w niniejszej sprawie pozostaje, czy organy obu instancji zasadnie pomniejszyły skarżącemu przysługujące mu płatności bezpośrednie ze względu na stwierdzenie nieprawidłowości dotyczących powierzchni deklarowanych przez skarżącego we wniosku działek rolnych. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że podczas przeprowadzonych kontroli, tj. kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego stwierdzono mniejszą uprawnioną powierzchnię działek rolnych niż zadeklarowana przez rolnika. To zaś skutkowało pomniejszeniem płatności, o które ubiegał się skarżący. Powyższe ustalenia jak wskazują organy potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy, którego podstawę stanowi raport z wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej zgodnie z art. 20 powołanego wyżej rozporządzenia nr 73/2009. Wskazać w dalszej kolejności należy, że w rozpatrywanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm) - zwanej dalej "ustawą o płatnościach". Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 tej ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organy obu instancji nie stały jednak na straży praworządności i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. Naruszyły tym samym art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach. Na mocy art. 134 Sąd nie był związany przy rozpoznaniu sprawy wnioskami i zarzutami skargi. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie pominęły zasadnicze dla sprawy okoliczności, bowiem z akt sprawy wynika, że raport z przeprowadzonej kontroli na miejscu został sporządzony [...] lutego 2011 r., który następnie został przekazany skarżącemu listownie (zapisy rubryk raportu nr 161 i 162), wobec braku jednak dowodu doręczenia tego raportu nie znana jest data jego doręczenia, niemniej jednak nie mógł być doręczony przed sporządzeniem, a więc przed [...] lutego 2011 r. Zatem stwierdzenie skarżącego w skardze, że doręczenie mu raportu nastąpiło [...] lutego 2011 r. jest zapewne wynikiem pomyłki. Organ I instancji nie badając jednak tej okoliczności wydał decyzję już [...] lutego 2011 r., zatem nie ustalił czy skarżącemu upłynął już termin do wniesienia ewentualnych zastrzeżeń do sporządzonego raportu kontroli, pomimo, że w odwołaniu skarżący podnosił, że w dniu [...] marca 2011 r. złożył odwołanie od raportu z kontroli (w aktach sprawy brak takiego dokumentu). Ponadto organ w swoim piśmie (stanowisku) stwierdził, że w chwili wydawania decyzji nie był świadomy, że takie odwołanie zostało złożone. Stanowi to w ocenie Sądu istotne uchybienie w zakresie naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "kpa") dotyczącej zapewnienia stronie czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do ustaleń zawartych w raporcie z przedmiotowej kontroli. Zgodnie bowiem z w/w przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Sądu stanowi to o naruszeniu przepisów prawa w sposób określony w art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. i jest przyczyną wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z uwagi także na obarczenie tą samą wadą prawną decyzji organu I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. należało także orzec jak powyżej. W art. 31 pkt 7 powołanej na wstępie ustawy o płatnościach ustawodawca jasno wyraził, że "w przypadku, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych (...) w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu (...)". Skoro zatem raport sporządzono [...] lutego 2011 r., a decyzję wydano już 9 dni później ([...] lutego 2011 r.) , zatem z pewnością nie zapewniono skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do raportu w ustawowym terminie przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 11 Kpa i art. 107 § 3 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada przekonywania o której mowa w art. 11 Kpa nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy, a tu nie wypowiedział się co do faktu wniesienia zastrzeżeń do raportu (nazwanych przez skarżącego "odwołaniem od raportu" złożonym [...] marca 2011 r.. Powołana wyżej zasada obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest bowiem decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 Kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tymczasem, w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, który był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w Kpa oraz wynikających z ustawy o płatnościach, nie wyjaśnia jednak w wystarczający sposób wszystkich wątpliwości i niejasności, jakie pojawiły się w niniejszej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, mając na względzie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, zapewnić czynny udział w sprawie w szczególności przez respektowanie wskazanych prawnych wymogów co do umożliwienia zgłaszani zastrzeżeń do raportu, następnie wyjaśnić istotne a zarazem sporne w niniejszej sprawie okoliczności. W tym celu powinien przede wszystkim jednoznacznie wyjaśnić kwestię doręczenia skarżącemu raportu z czynności weryfikacyjnych. Powyższe jest bowiem niezbędne do wyjaśnienia czy skarżący miał możliwość zgłoszenia jeszcze w toku postępowania przed organem pierwszej instancji umotywowanych zastrzeżeń na piśmie. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń organ będzie mógł wydać rozstrzygnięcie, które będzie mogło być zgodnie z zasadami zawartymi w art.10, art..11 Kpa i 107 § 3 Kpa w sposób należyty i przekonywujący uzasadnione. Winien również ustalić, czy akta administracyjne niniejszej sprawy są kompletne. Z wyżej powołanych względów, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) i 152 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.