VIII SA/Wa 922/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym 4 stycznia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia wodnoprawnego oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...]sierpnia 2021 r., wydana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2021.624 tj. ze zm., dalej również jako Prawo wodne) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 tj. ze zm., dalej kpa), utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...]czerwca 2021 r. znak: [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...]czerwca 2021 r. Kierownik Nadzoru Wodnego w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ I instancji) wniósł sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego dotyczącego przebudowy urządzenia wodnego odwadniającego pas drogowy drogi powiatowej nr [...], za pomocą rowu przydrożnego odparowującego o długości 106,50 m wraz z przepustem pod zjazdem [...] o długości 10,65 m na dz. nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...]oraz rowu przydrożnego odparowującego o długości 89,10 m wraz z przepustem pod zjazdem [...]o długości 9,25 m na dz. nr ew.: [...],[...],[...],[...] w mieście [...], powiat [...], województwo [...]- w związku z obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W odwołaniu od powyższej decyzji [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej strona, skarżąca) podniosła, że przedmiotowa inwestycja polegająca na przebudowie rowów zlokalizowanych w pasie drogi powiatowej nr [...] zgodnie z Prawem wodnym: "przebudowa lub odbudowa urządzeń odwadniających zlokalizowanych w pasie drogowym dróg publicznych, obszarze kolejowym, na lotniskach lub lądowiskach" oraz art. 16 pkt 65 lit. 1) rów przydrożny zlokalizowany w pasie drogowym dróg publicznych jest urządzeniem wodnym, na którego przebudowę wymagane jest zgłoszenie wodnoprawne. W ocenie skarżącej organ wadliwie powołał się w decyzji na art. 389 pkt 6 w związku z art. 16 pkt 65 lit a oraz art.17 ust. 1 pkt 4 zapominając Prawa wodnego, że przedmiotowe rowy zlokalizowane są w pasie drogowym drogi publicznej i dla takiej inwestycji zastosowanie ma art. 394 ust.1 pkt 11) w związku z art. 16 pkt 65 lit a. Rozpoznając odwołanie Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej organ odwoławczy, Dyrektor Zarządu Zlewni), powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Dyrektor Zarządu Zlewni przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynika, iż strona wystąpiła do Kierownika Nadzoru Wodnego w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody ze zgłoszeniem zamiaru wykonania przebudowy urządzenia wodnego odwadniającego pas drogowy drogi powiatowej Nr [...], za pomocą rowu przydrożnego odparowującego o długości 106,50 m wraz z przepustem pod zjazdem [...] o długości 10,65 m na dz. nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...]oraz rowu przydrożnego odparowującego o długości 89,10 m wraz z przepustem pod zjazdem [...] o długości 9,25 m na dz. nr ew.: [...],[...],[...],[...] w m. [...], powiat [...], woj. [...], w ramach zadania "Przebudowa drogi powiatowej Nr [...][...]-do drogi krajowej nr [...]na odcinku od skrzyżowania z drogą krajową nr [...]do skrzyżowania z drogą gminną ul. [...]w m. [...]". Do zgłoszenia dołączono niezbędne dokumenty, w tym zgodę właściciela urządzenia, oświadczenie o braku sporządzonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, informacje dotyczące inwestycji, rysunki szczegółowe, mapę sytuacyjno-wysokościową, odpowiednie szkice. Po rozpatrzeniu materiału dowodowego organ pierwszej instancji decyzją z [...]czerwca 2021r. znak: [...] zgłosił sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania przebudowy urządzenia wodnego odwadniającego pas drogowy. Po uzupełnieniu braku formalnego odwołania, organ odwoławczy uznał za zasadne utrzymanie decyzji organu I instancji. Dyrektor Zarządu Zlewni podkreślił, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż planowana inwestycja polegająca na wykonaniu przebudowy urządzenia wodnego odwadniającego pas drogowy drogi powiatowej Nr [...], za pomocą rowu przydrożnego odparowującego o długości 106,50 m wraz z przepustem pod zjazdem [...] o długości 10,65 m na dz. nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...] oraz rowu przydrożnego odparowującego o długości 89,10 m wraz z przepustem pod zjazdem [...]o długości 9,25 m na dz. nr ew.: [...],[...],[...],[...] w m. [...], powiat radomski, woj. mazowieckie nie może być zrealizowana w ramach zgłoszenia wodnoprawnego. Zaznaczył, że zgodnie z obecnie obowiązującą, jak i w dniu złożenia przez stronę zgłoszenia oraz w dniu wydania zaskarżonej decyzji, treścią art. 389 pkt 6) w związku z art. 16 pkt 65) lit. a) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4) ww. ustawy - Prawo wodne wykonanie i przebudowa urządzenia wodnego tj. rowu, wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zarzuty skarżącego – jak stwierdził organ odwoławczy sprowadzają się do odmiennej interpretacji przepisów prawa. Skarżący bowiem uważa, iż w toku badania sprawy o dokonanie zgłoszenia wykonania przebudowy istniejącego rowu wzdłuż drogi powiatowej Nr [...]błędnie zastosowano art. 389 pkt 6) w związku z art. 16 pkt 65) lit. a) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4) ustawy - Prawo wodne. Zdaniem skarżącego rowy, objęte wnioskiem zgłoszenia wodnoprawnego, zlokalizowane są w pasie drogowym drogi publicznej i dla takiej inwestycji zastosowanie ma art. 394 ust. 1 pkt 11) w związku z art. 16 pkt 65) lit. a). Przedmiotowe rowy zlokalizowane są w pasie drogowym drogi publicznej. W związku z powyższym rozpatrywane rowy należy traktować jako urządzenia wodne zlokalizowane w pasie drogowym, a charakter przedmiotowych rowów pozwala stwierdzić, że są to urządzenia odwadniające, których wykonanie zgodnie z obowiązującymi przepisami może być realizowane na podstawie zgłoszenia wodnoprawnego. Analizując stan sprawy, organ odwoławczy podał, że ze zgłoszenia wynika, iż inwestycja polegać będzie na wykonaniu przebudowy urządzenia wodnego odwadniającego pas drogowy drogi powiatowej Nr [...], za pomocą rowu przydrożnego odparowującego o długości 106,50 m wraz z przepustem pod zjazdem [...]o długości 10,65 m na dz. nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...]oraz rowu przydrożnego odparowującego o długości 89,10 m wraz z przepustem pod zjazdem [...]o długości 9,25 m na dz. nr ew.: [...],[...],[...],[...] w m. [...], powiat radomski, woj. mazowieckie. Oceniając stan prawny zdaniem organu odwoławczego, ustawodawca w art. 16 pkt 65) ustawy - Prawa wodne zdefiniował urządzenie wodne, jako każde urządzenie kształtujące zasoby wodne. W katalog ten wpisuje się rów przydrożny, który jest jednocześnie urządzeniem odwadniającym wyposażenia technicznego dróg. W takim stanie rzeczy rów przydrożny jest urządzeniem wodnym, na którego wykonanie oraz przebudowę wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego i zarzuty podniesione w odwołaniu należy uznać za nieuzasadnione. W analizowanym przypadku jak podkreślił Dyrektor Zarządu Zlewni, nie ma zastosowania również art. 394 ust. 1 pkt 10) ustawy - Prawo wodne z treści którego wynika, że zgłoszeniu wodnoprawnemu podlega wykonanie przepustu lub innego przekroju zamkniętego na długości nie większej niż 10 m. W podsumowaniu, stwierdził, że decyzja organu I instancji, zgłaszająca sprzeciw do zamiaru wykonania przebudowy urządzenia wodnego odwadniającego pas drogowy drogi powiatowej Nr [...], za pomocą rowu przydrożnego odparowującego o długości 106,50 m wraz z przepustem pod zjazdem [...]o długości 10,65 m na dz. nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...]oraz rowu przydrożnego odparowującego o długości 89,10 m wraz z przepustem pod zjazdem [...]o długości 9,25 m na dz. nr ew.: [...],[...],[...],[...]w m. [...], powiat [...], woj. [...]w ramach zgłoszenia wodnoprawnego jest prawidłowa, a zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Nie zgadzając się z tą decyzją skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia decyzji w całości i przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania urządzenia, które nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art, 394 ust 1 pkt 11 i art. 16 pkt 65 Prawa Wodnego przez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie że na wykonanie przebudowy urządzenia wodnego odwadniającego pas drogowy wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, podczas gdy zgodnie z powyższymi regulacjami do planowanej inwestycji wystarczające jest zgłoszenie wodnoprawne; II. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art 80 w zw. 1 art. 107 § 3 kpa, poprzez niewyczerpujące i nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego polegające na dowolnym przyjęciu, że rów przydrożny nie jest urządzeniem odwadniającym zlokalizowanym w pasie drogowym dróg publicznych, co uprawniało co zastosowania art. 394 ust. 1 pkt 11 Prawa wodnego. W uzasadnieniu skargi podtrzymali dotychczasowe stanowisko akcentując, że organ odwoławczy pominął w całości regulacje zawartą w 394 ust. 1 pkt 11 Prawa wodnego. Zgodnie z powołanym przepisem, zgłoszenie wodnoprawne jest wymagane dla przebudowy lub odbudowy urządzeń odwadniających zlokalizowanych w pasie drogowym dróg publicznych, obszarze kolejowym, na lotniskach lub lądowiskach. Organy całkowicie pominęły powyższą regulację, w szczególności mając na uwadze, że zgłoszenie wodnoprawne w ramach inwestycji "Przebudowa drogi powiatowej nr [...][...]- do drogi krajowej nr [...]na odcinku od skrzyżowania z drogą ul. [...]w m. [...]" obejmowało przebudowę polegającą na poszerzeniu dwóch odcinków rowów przydrożnych oraz regulacji dna oraz wymianie przepustów po jednym na każdym rowie (wymiana przepustów bez zmiany parametrów tj. średnicy, długości, lokalizacji). W dnie rowu przydrożnego nr 2 planowana była do wykonania warstwa rozsączająca (zgodnie z prawem wodnym nie wymaga się pozwolenia wodnoprawnego ani zgłoszenia wodnoprawnego na wykonanie warstw żwirowych) - zostało to zaprezentowane na rysunku nr DB.04.01 - zgodnie ze wzorem wniosku zgłoszenia wodnoprawnego. Planowane prace nie obejmowały likwidacji rowu, czy też zupełnie nowego rowu- dotyczyły jedynie przebudowy już istniejącej instalacji odwadniającej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2019.2325 t.j. ze zm. - dalej ppsa), rozstrzygnięcie organu podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa, zatem brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, stanowiącą sprzeciw od dokonanego przez skarżącą zgłoszenia wodnoprawnego. Organy obu instancji uznały, że zakres robót objęty zgłoszeniem nie mieści się w dyspozycji w art. 394 ust. 1 pkt 11 Prawa wodnego. W ocenie sądu stanowisko organów jest zasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać na podstawę materialnoprawną niniejszego rozstrzygnięcia. Art. 389 pkt 6 Prawa wodnego jednoznacznie wskazuje, że jeśli ustawa (Prawo wodne) nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na między innymi wykonanie urządzeń wodnych. Przepis ten stanowi regułę ogólną, zastrzegając jednak, że może być ona ograniczona lub wyłączona. Inaczej mówiąc, obowiązek uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego co do zasady dotyczy wszelkich przypadków wykonywania urządzeń wodnych, choć mogą zdarzyć się dopuszczalne odstępstwa. W ustawie Prawo wodne w art.16 zawarto definicje ustawowe pojęć, którymi posługuje się prawodawca w tej ustawie. Stosownie do art. 16 pkt 65 Prawa wodnego, ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych - rozumie się przez to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym: a) urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, b) sztuczne zbiorniki usytuowane na wodach płynących oraz obiekty związane z tymi zbiornikami, c) stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji, d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych, e) obiekty energetyki wodnej, f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych, g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, h) urządzenia służące do chowu ryb lub innych organizmów wodnych w wodach powierzchniowych, i) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie, j) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych. W związku z tym, wskazany wyżej art. 386 pkt 6 Prawa wodnego należy rozumieć następująco: wykonywanie prac polegających na budowie rowów wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Zatem jeśli zamiarem skarżącej była przebudowa już istniejących rowów, to analiza powyżej przedstawionych przepisów prowadzi do wniosku, że po stronie skarżącej istniał obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei w art. 394 Prawa wodnego wskazano budowy i czynności wymagające zgłoszenia wodnoprawnego, i tak w myśl ust. 1 pkt. 10, zgłoszenia wodnoprawnego wymaga przebudowa rowu polegająca na wykonaniu przepustu lub innego przekroju zamkniętego na długości nie większej niż 10 m. Natomiast zgodnie z ust. 1 pkt. 11, zgłoszenia wymaga przebudowa lub odbudowa urządzeń odwadniających zlokalizowanych w pasie drogowym dróg publicznych, obszarze kolejowym, na lotniskach lub lądowiskach. Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że zgłoszono zamiar wykonania przebudowy urządzenia wodnego odwadniającego pas drogowy drogi powiatowej Nr [...], za pomocą rowu przydrożnego odparowującego o długości 106,50 m wraz z przepustem pod zjazdem [...]o długości 10,65 m na dz. nr ew.: [...], [...], [...], [...],[...]oraz rowu przydrożnego odparowującego o długości 89,10 m wraz z przepustem pod zjazdem [...]o długości 9,25 m na dz. nr ew.: [...], [...], [...],[...]w m. [...], powiat [...], woj. [...], w ramach zadania "Przebudowa drogi powiatowej Nr [...][...]-do drogi krajowej nr [...]na odcinku od skrzyżowania z drogą krajową nr [...]do skrzyżowania z drogą gminną ul. [...]w m. [...]". Zatem jak wskazano powyżej w art. 17 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. W ocenie Sądu niewątpliwie wykonanie urządzenia wodnego, zgodnie z art. 389 pkt 6 Prawa wodnego, wymaga pozwolenia wodnoprawnego, a wynikający z przywołanego art. 17 ust. 1 pkt 4 obowiązek "stosowania odpowiednio" przepisów dotyczących wykonania urządzeń wodnych, będzie miał zastosowanie także do przebudowy urządzenia wodnego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że wymagać będzie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Za powyższą wykładnią wskazanych przepisów przemawia dodatkowo treść art. 394 ust. 1 pkt 10 Prawa wodnego, w którym prawodawca przewidział od wskazanej reguły wyjątek, dopuszczając przebudowę rowu polegającą na wykonaniu przepustu lub innego przekroju zamkniętego na długości nie większej niż 10 m – jedynie na podstawie zgłoszenia wodnoprawnego. Z brzmienia powołanego przepisu wynika jasno, że zgłoszenia wodnoprawne stosuje się tylko do rozwiązań technicznych lub organizacyjnych o niewielkiej skali. W rozpoznawanej sprawie mamy inna sytuację. Ze zgłoszenia wynika bowiem, że inwestycja polegać będzie na wykonaniu przebudowy urządzenia wodnego odwadniającego pas drogowy drogi powiatowej Nr [...], za pomocą rowu przydrożnego odparowującego o długości 106,50 m wraz z przepustem pod zjazdem [...]o długości 10,65 m na dz. nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...]oraz rowu przydrożnego odparowującego o długości 89,10 m wraz z przepustem pod zjazdem [...]o długości 9,25 m na dz. nr ew.: [...],[...],[...],[...]w m. [...], powiat [...], woj. [...]. W skardze strona wyraźnie wskazuje, że jest to przebudowa polegająca na poszerzeniu dwóch odcinków rowów przydrożnych oraz regulacji dna oraz wymianie przepustów po jednym na każdym rowie. Przestrzenna wielkość przedsięwzięcia jest zatem niewspółmierna w stosunku do dopuszczalnej przebudowy rowu na odcinku 10 m. W sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy rów położony jest w pasie drogowym drogi publicznej, nie jest to kwestionowane. Organy trafnie jednak wywodzą, że rów przydrożny jest jednocześnie urządzeniem odwadniającym wyposażenia technicznego dróg, zatem jest urządzeniem wodnym. Jednocześnie wykonanie jednego z przepustów dotyczy długości większej niż 10 m. Podkreślić przy tym należy, jak trafnie wywodzi organ odwoławczy, że nie ma racji strona wskazując na brak znaczenia charakteru i funkcji urządzenia odwadniającego w postaci rowu, w sytuacji gdy znajduje się ono w pasie drogowym drogi publicznej. Dokonując wykładni przepisów ustawy Prawo wodne należy mieć na względzie racjonalność ustawodawcy i wzajemne relacje poszczególnych przepisów, w tym odnoszących się do zgód wodnoprawnych, z uwzględnieniem odpowiedniego stosowania przepisów tej ustawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ odwoławczy dokonując oceny zebranego materiału zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Nie doszło tym samym do naruszenia przepisów postępowania w taki sposób by mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem pamiętać, że nie każde naruszenie przepisów postępowania przez organ, wywiera istotny wpływ na rozstrzygnięcie. To powoduje, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi naruszenia przepisów postępowania z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Sąd ponadto nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w skardze i na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.