VIII SA/Wa 927/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uproszczonej procedury legalizacyjnej oddala skargę. Przedmiotem skargi jest postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]z 16.10.2024 r., po rozpoznaniu zażalenia M. M. (dalej: Skarżący) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z 5.09.2024 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uproszczonej procedury legalizacyjnej dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...]przy ulicy J. [...] w R.. W/w postanowieniem MWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż sprawa dotycząca wniosku uproszczonej procedury legalizacyjnej odnoszącej się do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ulicy J. [...] w R., była już przedmiotem postępowania przed tut. Organem. Na ostatnim etapie MWINB decyzją nr [...] z 13.06.2024 r. uchylił decyzje PINB w m. R. nr [...] z 23.04.2024 r. odmawiającą wydania decyzji o legalizacji w/w budynku mieszkalnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zwrócił się z pismem z 2.08.2024 r. do Urzędu Miejskiego w R. z zapytaniem, czy decyzja z dnia 28.12.1977 r. znak [...] pozostaje w obrocie prawnym. W odpowiedzi poinformowano o istnieniu dwóch decyzji tj. decyzji z 28.12.1977 r. znak: [...] nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce położonej przy ulicy I. w R. oraz decyzji nr [...] z 20.02.1979 r. znak: [...] zezwalającej na użytkowanie budynku do czasu realizacji inwestycji miejskich z warunkiem jego rozbiórki zgodnie z decyzją z dnia 28.12.1978 r. nr [...] (nr arch. [...]). Ponadto poinformowano, że brak jest zapisów o wydanych innych decyzjach dotyczących przedmiotowego budynku. W/w postanowieniem z 5.09.2024 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uproszczonej procedury legalizacyjnej dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ulicy J. [...] w R. W zażaleniu (nazwanym odwołaniem) Skarżący zarzucił rozpoznanie wniosku bez uwzględnienia będących w posiadaniu PINB dokumentów, przyjęcie do uzasadnienia błędnej podstawy tj. art. 61a § 1 kpa, błędy pisarskie dotyczące dat decyzji Urzędu Miejskiego w R. znak [...]. MWINB wskazał, że zgodnie z art. 53a ust. 2 Prawa budowlanego: "Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego". Organ powiatowy odmówił wydania decyzji o legalizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gdyż w sprawie w/w obiektu została wydana decyzja Urzędu Miejskiego w R. Nr [...] z 20.02.1979r. znak: [...]. zezwalająca na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. I. [...] w R. do czasu realizacji inwestycji miejskich z warunkiem jego rozbiórki, zgodnie z decyzją z dnia 28.12.1978r. znak: [...]. PINB w m. R. wskazał więc, że "prowadzenie ponownego postępowania w tej sprawie naruszałoby zasadę powagi rzeczy osądzonej, a ewentualnie wydane rozstrzygnięcie obarczone byłoby kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Zgodnie z art. 49f ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego: "W przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne." Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 13.02.2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw: "Nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki". Organ II instancji wskazał, że z dokumentów przedłożonych przez Skarżącego do wniosku z 22.01.2024r. wynika, że decyzją z 28.12.1977r. znak: [...], nakazano J. W. rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce położonej przy ul. I. [...] w R., z uwagi na wybudowanie obiektu na terenie nieprzeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne. W w/w decyzji wskazano, że rozbiórki należy dokonać w terminie 1 miesiąca od otrzymania decyzji, jednocześnie stwierdzając, że termin rozbiórki odracza się do czasu realizacji inwestycji miejskich. Natomiast Prezydent Miasta R. decyzją Nr [...] z 20.02.1979r. znak: [...], zezwolił na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. I. [...] w R. do czasu realizacji inwestycji miejskich z warunkiem jego rozbiórki, zgodnie z decyzją z dnia 28.12.1978r. znak: [...]. Ze znajdującej się w aktach mapy sytuacyjnej na której zaznaczono sporny budynek i danych w systemie geoportal.gov.pl wynika, że w/w decyzje dotyczą budynku usytuowanego obecnie pod adresem ul. J. [...] w R., objętego przedmiotowym wnioskiem Skarżącego. Z ustaleń PINB (pismo UM w R. z 26.08.2024 r.) wynika, iż w/w decyzje funkcjonują w obrocie prawnym, zatem na dzień złożenia wniosku w obrocie prawnym istniała ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotu postępowania. W tej sytuacji brak jest podstaw do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Zdaniem MWINB stanowi to inną uzasadniona przyczynę przemawiającą za odmową wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, zaś przyczyna ta ma charakter oczywisty i nie wymaga szerszych wyjaśnień właściwych dla wszczętego już postępowania. W ocenie MWINB nie jest dopuszczalne aby obiekt, co do którego orzeczono ostatecznie nakaz rozbiórki (a także decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z warunkiem rozbiórki) został następnie zalegalizowany w trybie uproszczonym o którym mowa w art. 49f – 49i Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia M. WINB wskazał, że brak jest podstaw do ich uwzględnienia. Odmowa wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego nastąpiła z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji nakazującej rozbiórkę budynku objętego wnioskiem z 22.01.2024 r., co stanowi oczywistą przeszkodę w świetle treści art. 32 ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Błędy pisarskie w zaskarżonej decyzji nie wpływają na rozstrzygniecie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77§ 1, 80, 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa przez nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem że w obrocie prawnym funkcjonuje tylko decyzja z 28.12.1978 r. znak [...] wraz z decyzją Prezydenta Miasta R. nr [...] z 20.02.1979 nr [...]. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji MWINB jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bo utrzymującej w mocy decyzję PINB obarczoną wadą nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa; stwierdzenie nieważności decyzji PINB – jako wydanej bez podstawy prawnej; zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. W uzasadnieniu Skarżący przedstawił przebieg postępowania. Podniósł m.in., że oprócz decyzji o których pisze MWINB w uzasadnieniu w aktach znajduje się pismo Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta R. z 23.06.1980 r. informujące, że na teren ogródków działkowych był opracowany plan realizacyjny wg którego istniejąca zabudowa jednorodzinna jest przewidziana do adaptacji wg obecnej funkcji oraz pismo z 15.08.1980 r. Zarządu Gospodarki terenami informujące o decyzji Prezydenta Miasta R. o nieskorzystaniu z prawa pierwokupu w stosunku do nieruchomości zabudowanej przy ul. J.. Wskazał też na dopisek na inwentaryzacji budynku z maja 1978 r. przez Miejski Zakład Usług Projektowych w R., że budynek od strony zachodniej został podwyższony i że Skarżący wystąpił o legalizację tego podwyższenia. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Art. 49f P.b., dodany przez art. 1 pkt 37 nowelizowanej ustawy P.b., która weszła w życie 19 września 2020 r., wprowadził szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W myśl tego przepisu w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f ust. 1 P.b.). W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 P.b., to jest obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie P.b. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2 P.b.). Nie można natomiast wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 (art. 49f ust. 5 P.b.). Jednocześnie w przypadku stwierdzenia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze postanowienia, bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub jego części oraz usunięcie stanu zagrożenia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 49f ust. 3 i 4 P.b.). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy, następnie uchwalonej jako nowelizacja P.b. (druk sejmowy 121, s. 43 i następne, sejm.gov.pl) wprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej w odniesieniu do samowoli budowlanych starszych niż 20 lat jest konieczne ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowany szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy, a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań. Właściciele zwykle nie podejmują bowiem prób legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce – przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto obowiązek przechowywania co najmniej przez okres istnienia obiektu dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem został wprowadzony dopiero na mocy P.b. z 1994 r. W związku z tym, niejednokrotnie jest niemożliwe do ustalenia, czy dana inwestycja zrealizowana w okresie obowiązywania ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) została wybudowana bez wymaganej zgody. W sytuacji zatem wzniesienia obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r. brak możliwości okazania przez aktualnego właściciela tego obiektu decyzji o pozwoleniu na budowę sam w sobie nie oznacza jeszcze, że jest to samowola budowlana. W uzasadnieniu omawianego projektu ustawy podkreślono również, że nowa procedura daje możliwość wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania legalizacyjnego w formie uproszczonej i tym samym legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 P.b. W ocenie Sądu uzasadnienie projektu ustawy uchwalonej następnie jako nowelizacja P.b. wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie nowej regulacji – uproszczonego postępowania legalizacyjnego – do starych samowoli budowlanych. Chodzi bowiem przede wszystkim o "porządkowanie" dawnych inwestycji w celu ich zinwentaryzowania i zagwarantowania bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 25 nowelizowanego P.b. "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [nowelizacja Pb], przepisy ustawy zmienianej w art. 1 [P.b.] stosuje się w brzmieniu dotychczasowym" (wstawienia Sądu). Odrębnym przepisem międzyczasowym, który blokuje uproszczoną procedurę legalizacyjną jest art. 32 nowelizowanego P.b. Stanowi on, że "nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 [P.b. po 19 września 2020 r. – uw. Sądu], w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki". Jest to jedyny przepis intertemporalny w nowelizowanym P.b., który odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie art. 32 nowelizowanego P.b. potwierdza tylko, że wolą ustawodawcy było wyłączenie prawa do procedury uproszczonej tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych, co do których wydano już nakaz rozbiórki. Treść tego przepisu wręcz nasuwa myśl, że a contrario ustawodawca zakładał, że wszczęcie i prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest dopuszczalne wobec obiektów nie objętych jeszcze nakazem rozbiórki (oczywiście z zastrzeżeniem art. 49f ust. 5 P.b.). W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że w obiegu prawnym funkcjonują ostateczna w administracyjnym toku instancji decyzja z 28.12.1977 r. znak: [...] nakazująca rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce położonej przy ulicy I. [...] (obecnie ul. J. [...]) w R. oraz decyzja nr [...] z 20.02.1979 r. znak: [...]zezwalająca na użytkowanie budynku do czasu realizacji inwestycji miejskich, z warunkiem jego rozbiórki, zgodnie z decyzją z dnia 28.12.1978 r. nr [...] (nr arch. [...]). Ponadto w obiegu prawnym nie funkcjonują inne decyzje dotyczące przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu decyzji rozbiórkowej podniesiono, iż budynek wybudowano nielegalnie, powstał na terenie nie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne, a dla wykonania jego czasowej legalizacji niezbędne jest przedłożenie inwentaryzacji. Kolejna decyzja (z 20.02.1979r.) zezwala na czasowe użytkowanie budynku z warunkiem jego rozbiórki. W świetle treści cyt. decyzji prawidłowa jest konstatacja MWINB, iż wyłączona jest możliwość prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W tej sytuacji prawidłowym było uznanie, iż skoro brak jest podstaw do wszczęcia w/w postępowania w stosunku do obiektu, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki - to stanowi to - inną uzasadnioną przyczynę przemawiającą za odmową wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego – art. 61a § 1 kpa. Oceny tej nie zmienia akcentowana w skardze treść pisma Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta R. z 23.06.1980 r. o opracowaniu planu realizacyjnego w myśl którego istniejąca zabudowa jednorodzinna jest przewidziana do adaptacji wg obecnej funkcji oraz pisma z 15.08.1980 r. o nieskorzystaniu z prawa pierwokupu w stosunku do nieruchomości zabudowanej przy ul. J., jak też dopisek na inwentaryzacji budynku z maja 1978 r., że budynek od strony zachodniej został podwyższony. Dokumenty te pozostają bowiem bez wpływu na decyzję o rozbiórce przedmiotowego budynku mieszkalnego. Również błędy w przywołaniu dat czy znaków cyt. decyzji nie mają wpływu na prawidłowość wydanych postanowień. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.