VIII SA/Wa 938/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 r. z późn. zmianami) oraz art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego po rozpatrzeniu sprawy wykonywania przez G. i J. S. docieplenia budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. gr. [...] w Ż., gm. C., bez wymaganego prawem zgłoszenia, nałożył na G. i J. S. obowiązek wykonania robót tj. wzmocnienie mocowania płyt styropianowych przez dołożenie dodatkowych kołków, nałożenie mas gruntujących na siatce i tynków cienkowarstwowych w terminie do [...].09.2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podczas przeprowadzonych oględzin na gruncie ustalono, że G. i J. S. wykonują docieplenie budynku mieszkalnego poł. na działce o nr ewid. gr. . w Ż., gm. C., zlokalizowanego w granicy z działką o nr ewid. gr. .. Ponieważ na docieplenie budynku do wysokości 12m wymagane jest złożenie zgłoszenia do właściwego organu (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), a inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał, należało wszcząć postępowanie administracyjne i wydać postanowienie z art. 50 prawa budowlanego, zobowiązując Inwestora do przedłożenia oceny technicznej docieplenia budynku mieszkalnego i opinii przyrodniczej. Inwestor wywiązał się z omawianych obowiązków i przedłożył ocenę techniczną, z której wynika, że roboty budowlane nie są wykonane do końca "[...] na prawidłowe wykonanie robót termoizolacyjnych do końca, oprócz poprawnie przyklejonego styropianu, składa się dobór i założenie odpowiedniej ilości kołków mocujących a następnie poprawne założenie mas gruntujących na siatce i w końcowej fazie procesu odpowiednich tynków cienkowarstwowych." Dlatego też organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, aby doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła J. S., która podniosła, że nie wyraża zgody na docieplenie strony zachodniej przedmiotowego budynku, ponieważ zwęża się przez to przejazd będący jej własnością. Podniosła, że chciałaby żeby styropian został zdjęty i ściana wróciła do stanu poprzedniego. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nie naruszył bowiem w toku postępowania przepisów prawa materialnego, jak i postępowania administracyjnego. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i wydał właściwe rozstrzygnięcie w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego roboty budowlane polegające na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał. Nie budzi zatem wątpliwości, iż prace budowlane polegające na wykonaniu przedmiotowego docieplenia zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy prawa budowlanego, w zależności od rodzaju zrealizowanych prac, przewidują różne tryby postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Jednym z nich jest tryb określony w przepisach art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego mają zastosowanie jedynie w stosunku do samowolnie realizowanych obiektów budowlanych lub ich części, dlatego też docieplenie - jako że nie jest ani obiektem, ani jego częścią, należy traktować jako roboty budowlane, o których mowa w art. 50 -51 ustawy Prawo budowlane. Ustaliwszy, iż organ I instancji przyjął prawidłową kwalifikację spornych robót budowlanych MWINB wskazał, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja stanowi kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50 powołanej ustawy. Z tego względu przepis art. 51 ust. 1 powinien być interpretowany i stosowany wespół z przepisami art. 50 ustawy Prawo budowlane. Z powyższego wynika, iż co do zasady rzeczą konieczną jest, aby przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie, o którym mowa w art. 50. Co prawda można wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pomimo, iż dyspozycja tego przepisu mówi o możliwości wydania decyzji w oparciu o tą podstawę prawną po uprzednim wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W takich przypadkach organ nadzoru budowlanego powinien powołać jako podstawę prawną rozstrzygnięcia dodatkowo art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Jednakże ten przypadek niniejszej sprawy nie dotyczy, albowiem powiatowy organ nadzoru budowlanego wydał rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].05.2011 r. PINB w G. nałożył na G. i J. S. obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej docieplenia budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w Ż. [...], gm. C., wraz z opinią przyrodniczą dotyczącą wykonanego docieplenia. Wydanie w/w postanowienia umożliwiło organowi I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów samowolnie realizowanej inwestycji. Linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje, iż art. 50 ustawy Prawo budowlane jest podstawą wstrzymania robót celem rozważenia tego, jakie nakazy, względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane (por. wyrok NSA z dnia 22.10.1999r., IV SA 1280/97). Zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest ważne 2 miesiące. Jest to czas przewidziany przez ustawodawcę na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ewentualne wdrożenie procedury naprawczej. Przed upływem wyżej wskazanego terminu, organ nadzoru budowlanego powinien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, zmierzających do legalizacji wykonanych robót lub ich prawnego zakwestionowania. Organ II instancji stwierdził, iż PINB w G. wydał w terminie zaskarżoną decyzję. Ustosunkowując się zaś do samej treści podjętego przez PINB w G. rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nałożony na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych przy dociepleniu przedmiotowego budynku mieszkalnego, które polegać mają na wzmocnieniu mocowania płyt styropianowych przez dołożenie dodatkowych kołków oraz na nałożeniu mas gruntujących na siatce i tynków cienkowarstwowych, jest uzasadniony. Organ II instancji przesądzając o zasadności powyższego oparł się w szczególności na materiale dowodowym w postaci oceny technicznej wykonanego docieplenia, z której wynika, iż aby doprowadzić przedmiotowe roboty do stanu zgodnego z prawem należy poprawnie przykleić styropian, dobrać i założyć odpowiednią ilość kołków mocujących, poprawnie założyć masy gruntujące na siatce, zaś w końcowej fazie nałożyć odpowiednie tynki cienkowarstwowe. Opinia przyrodnicza dotycząca spornej inwestycji, która świadczy o braku zasiedleń ptaków i nietoperzy w budynku w części planowej do wykonania termoizolacji potwierdza, iż brak jest podstaw, aby uniemożliwić inwestorowi wykonanie przedmiotowego docieplenia. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ odwoławczy wyjaśnił, iż jakkolwiek wykonanie docieplenia budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ew. [...] w Ż. nieznacznie przybliży powierzchnię ściany tego budynku do granicy działki nr ew. nr ew. [...] to stwierdzić należy, iż w trakcie procesu budowlanego polegającego na budowie samego obiektu budowlanego, jak też na wykonywaniu w późniejszym okresie robót budowlanych przy takim obiekcie, może dochodzić do nieznacznych odchyleń od założonych, pierwotnych wymiarów obiektu. Wynikają one z dopuszczalnych tolerancji w robotach murarskich czy tynkarskich. Godzi się podnieść, iż co do zasady przy wytyczaniu granic działek również przyjmuje się kilkucentymetrową tolerancję. Dlatego też zarzuty odwołującej się nie zasługują na uwzględnienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła J. S. (dalej jako skarżąca). Zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na jej wydanie, polegający na przyjęciu iż "wykonanie ocieplenia budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ew. [...] w Ż. nieznacznie przybliży powierzchnię ściany tego budynku do granicy działki ew. nr [...]" , w sytuacji gdy z mapy wynika, iż tą granicę przekroczy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i nakazanie inwestorom doprowadzenie ich budynku mieszkalnego od strony zachodniej do stanu poprzedniego, poprzez zdemontowanie części wykonanego ocieplenia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego. Wskazała, że nawet dla osoby nie znającej się na czytaniu map, z mapy którą załączyła, wyraźnie wynika, że ocieplany budynek sam stanowi granicę obu nieruchomości, a przy nałożonych zaleceniach PINB przekroczy ją a nie "przybliży" do niej. Poprosiła o uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu jego wydania. Wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, niezbędnym więc jest wyeliminowanie ich z porządku prawnego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie wskazywano na wagę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami określonymi w Kpa. Z tego też względu postępowanie w niniejszej sprawie winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w kpa, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębiać zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 §1 kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3 kpa) w sposób wymagany przez przepisy kpa. Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171. W wyroku z dnia 27.07.2010r., sygn. akt I SA/Op 309/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że "Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.". Wszelkie rozstrzygnięcia organy nadzoru budowlanego mogą podejmować dopiero wówczas, gdy prawidłowo ustalą stan faktyczny. W decyzjach organów nadzoru budowlanego zawarte jest stwierdzenie, że roboty wykonane przez inwestora w niewielkim stopniu przybliżyły sporny budynek do granicy z działką sąsiednią. Tymczasem nawet pobieżna analiza dokumentacji kartograficznej znajdującej się w aktach sprawy, w dużym stopniu uprawdopodabnia twierdzenie skarżącej, że budynek już usytuowany jest w granicy z jej działką a wykonane roboty przekraczają granicę. Okoliczność ta świadczy o tym, że organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego. Uchybienia o charakterze procesowym uniemożliwiają ocenę merytorycznej zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy ustali stan faktyczny opierając się na całości materiału dowodowego. W zależności od wyników wymienionych wyżej czynności rozstrzygnie, czy zachodzi konieczność doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia, o czym orzekł jak w punkcie 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.