VIII SA/Wa 938/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w R. na czynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. w postaci niezakwalifikowania do zawarcia umowy z dnia [...] sierpnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Syg. akt VIII SA/Wa 938/21 Uzasadnienie Skarżąca Fundacja ,, [...] ‘’ wnioskiem z dnia 29 maja 2021 roku zwróciła się do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W.( dalej jako organ) o przyznanie z funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych środków na wypłatę na wypłatę świadczeń pracowniczych począwszy od 1 maja 2021 roku dla siedmiu pracowników ( 5,875 etatu) na okres trzech miesięcy w łącznej kwocie 35 250 zł. W opisanym wniosku skarżąca zamieściła również oświadczenie, że jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2019 roku – Prawo przedsiębiorców( Dz.U z 2021 roku, poz. 162 dalej upp), a uzyskany przez nią przychód z działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów podatkowych był w miesiącu listopadzie 2019 roku, niższy w następstwie wystąpienia COVID -19, co najmniej o 40% do poprzedniego miesiąca. Skarżąca oświadczyła, że na dzień 31 marca 2021 roku prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności ( PKD) – kodem 56.10.A jako przeważająca działalność. W odpowiedzi organ pismem z dnia 16 sierpnia 2021 roku, nr [...] poinformował, iż wniosek został rozpatrzony negatywnie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podnosił, iż na podstawie art. 15 gga ust.1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych( DZ.U z 2020 roku, poz. 1842 ze zm. dalej ustawa ) możliwość uzyskania wsparcia dotyczy wyłącznie tych podmiotów, które na dzień 31 marca 2021 roku, prowadziły działalność gospodarczą oznaczoną według PKD 2007, kodem wymienionym w wymienionym wyżej przepisie jako rodzaj przeważającej działalności. Weryfikacja kodu PKD w stosunku do wnioskującej fundacji dała wynik negatywny. Brak danych o wnioskodawcy w danych pozyskanych z rejestru regon wg. stanu na dzień 31 marca 2021 roku. Oznacza to, że na dzień 31 marca 2021 roku wiodącym PKD działalności był kod niekwalifikujący się do wsparcia ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w ramach art. 15 gga ustawy. Skargę na czynność organu złożyła Fundacja ,, [...] ‘’ . Podnosiła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu ponieważ skarżąca jest wpisana w rejestrze Regon od 28 lutego 2014 roku, jak również w rejestrze KRS. Do chwili obecnej przeważającą działalnością gospodarczą Fundacji jest PKD 2007 – 56 10A, co kwalifikuje ja do otrzymania pomocy finansowej z art. 15 gg ustawy. Nadto skarżąca podnosiła, iż nie została poinformowana o trybie i sposobie odwołania, wnosi skargę na to pismo organu, które w jej ocenie należy traktować jako decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o: - odrzucenie skargi, bądź oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podnosił, iż w jego ocenie w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania tryb postępowania przed sądami administracyjnymi. Organ przy rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie art. 15 gga ustawy nie wydaje decyzji administracyjnej, a więc brak jest aktu administracyjnego, od którego byłoby możliwie odwołanie na zasadach określonych w ustawie z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postepowania administracyjnego. Tym samym zasadne jest przyjęcie stanowiska do wszczęcia procedury odwoławczej w sprawie. Podkreślał, że wypłaty pomocy z art. 15 gga ustawy dokonuje się na podstawie umowy zawartej miedzy Dyrektorem WUP, a beneficjentem pomocy, który spełnił przesłanki do uzyskania pomocy. Wskazuje na to przepis art. 15 gga ust.11 ustawy, zgodnie z którym dofinansowanie jest udzielane na podstawie umowy o świadczenie na rzecz ochrony miejsc pracy i przysługuje przez okres 3 miesięcy przypadających od miesiąca złożenia wniosku. Zgodnie z art.15 gga ustawy przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust.1 lub 2 upp który na dzień 31 marca 2021 roku prowadził działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności(PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami:47.71.Z,47.72.Z, 47.81.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A,56.10.B,56.21.Z, 56.30.Z,59.11.Z,59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.Z, 79.90.C, 82.20.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 28 lipca 2005 roku o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B,93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z z którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub analogicznym miesiącu roku poprzedniego, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust.4. Zgodnie z art. 15 gga ust.2 ustawy, o którym mowa w ust.1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według PKD 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze regon w brzmieniu na 31 marca 2021 roku. Warunkiem uzyskania świadczeń przez przedsiębiorcę, o których mowa w art. 15 gga ustawy jest prowadzenie przeważającej działalności gospodarczej o kodzie wskazanym w przepisie. Weryfikacja w stosunku do skarżącej była negatywna. Oznacza to, że na dzień 30 września 2020 roku wiodącym kodem PKD skarżącej nie był wymieniony w przepisie art. 15 gga ust.2 ustawy. Skarżąca Fundacja dostarczyła do organu zaświadczenie GUS z dnia 20 maja 2021 roku, które dotyczyło PKD działalności jednostki lokalnej utworzonej przez skarżącą, stwierdzające, że przeważającą działalnością tej jednostki jest kod 56.10A. W ocenie organu należy zauważyć, iż art. 15 gga ustawy odnosi wymóg prowadzenia działalności gospodarczej o przeważającym kodzie PKD do przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust.1 lub 2 upp, a nie do tworzonych przez nich jednostek lokalnych. To, że działalność przeważająca dla jednostki lokalnej spełniająca wymogi przepisu, nie oznacza że jest przeważająca dla działalności całego przedsiębiorcy. Taka sytuacja zaistniała w niniejszym przypadku, że jednostka lokalna skarżącej prowadzi działalności o przeważającym kodzie 56.10A. Sama jednostka lokalna nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust.1 lub 2 upp. Nadto organ wskazał, że fundacja jest przedsiębiorcą specyficznym. Podstawowym celem działania fundacji jest prowadzenie działalności społecznie użytecznej o niekomercyjnym charakterze. Działalność gospodarcza fundacji nie może być głównym i wyłącznym celem jej działania, bowiem z treści art. 5 ust.1 zd.2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 roku o fundacjach( DZ.U z 2020, poz. 2167, dalej uof) wynika, że istotą fundacji i zasadniczym jej celem jest prowadzenie działalności statutowej, działalność gospodarcza zaś ma jedynie tworzyć warunki realizacji celów statutowych u uzupełniać środki na działalność statutową. W świetle powyższego wątpliwe jest, czy w odniesieniu do fundacji w ogóle można mówić o prowadzeniu przeważającej działalności o określonym PKD, skoro działalność gospodarcza nie może być podstawowym czy przeważającym celem działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku czynności), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia; b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów; c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; d)wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę wyżej przedstawione kryteria należy uznać, iż przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pod kątem legalności była czynność z zakresu administracji publicznej, dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Procedura przyznawania pomocy o którą wystąpiła skarżąca miała dwuetapowy charakter uregulowany w art. 15 gga ustawy. Najpierw odbywała się kwalifikacja do zawarcia umowy w tym przedmiocie i dopiero po jej pozytywnym wyniku , możliwe było podpisanie umowy. W niniejszym przypadku niezakwalifikowanie skarżącej do podpisania umowy miało charakter czynności z zakresu administracji publicznej. Nie dopuszczenie do zawarcia umowy przez skarżącą stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. Dyrektor WUP o odmowie zawarcia takiej umowy o wypłatę świadczeń( dofinansowanie), wydaje akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa i jest zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.( por. postanowienie NSA z 18 sierpnia 2021 roku, syg. akt I GSK 822/21). Tak więc wniosek o odrzucenie skargi nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Stanowisko organu, iż skarżąca nie spełnia przesłanek uzyskania wsparcia w ramach pomocy z art. 15 gga ustawy ponieważ nie prowadzi przeważającej działalności gospodarczej o kodzie PKD 2007 wskazanym w powołanym przepisie jest nieuprawnione. Fakt, iż taką działalność o kodzie PKD 56.10A prowadzi jednostka lokalna nie ma znaczenia i nie może prowadzić do negatywnego rozstrzygnięcia wniosku. Organ w swoim stanowisku wskazał na uregulowania związane z fundacją, która nie może przede wszystkim prowadzić działalności gospodarczej, co stawia pod znakiem zapytania o prowadzenie przeważającej działalności gospodarczej przez tego rodzaju podmiot prawny. Faktycznie przepisy art. 15 gga ustawy odnoszą do przedsiębiorców w rozumieniu art. 4 ust.1 lub 2 upp. Przedsiębiorcą może być osoba prawna, która prowadzi działalność gospodarczą zorganizowaną działalność zarobkową, wykonywaną we własnym imieniu i w sposób ciągły. Jednocześnie należy zauważyć, iż istnieją osoby prawne - fundacje, które mogą być ustanawiane dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych. Jednocześnie w świetle przepisu art. 5 ust.5 ustawy z 6 kwietnia 1984 roku o fundacjach( DZ.U z 2020 roku, poz. 2167 dalej uof) może ona prowadzić działalność gospodarczą w rozmiarach służących realizacji jej celów. Działalność gospodarcza może być prowadzona przez fundację tylko wtedy gdy statut to przewiduje, a kolejnym warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej jest wpisanie jej do Krajowego Rejestru Sądu. Działalność gospodarcza przez fundację może być prowadzona na dwa sposoby – za pomocą wyodrębnionej jednostki organizacyjnej, lub bez takiego wyodrębnienia. W ocenie Sądu takie uregulowania pozwalają uznać, iż w przypadku prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej przez fundację w zakresie kodów PKD określonych w art. 15 gga ustawy, co do zasady może się ona ubiegać o pomoc określoną w przywołanym przepisie. Organ nie kwestionuje, iż skarżąca fundacja prowadzi działalność gospodarczą. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż organ kwestionuje możliwość przyznania pomocy jeżeli to nie podmiot główny – fundacja ma wskazane PKD z art. 15 gga ustawy, a jej jednostka lokalna. Pojęcie jednostki lokalnej wynika z art. 42 ust.4 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o statystyce publicznej( Dz.U z 2022 roku, poz. 459) i uznaje się jest to zorganizowana całość( zakład, oddział, filia) położona w miejscu zidentyfikowanym odrębnym adresem, pod którym prowadzona jest działalność co najmniej przez jedną osobę pracującą. Jak sam organ przyznaje ta jednostka lokalna osoby prawnej Fundacji ,, [...] ‘’ ma wpisane jako przeważającą działalność PKD 56.10.A, która objęta jest pomocą z art. 15 gga ustawy. Pomoc z art. 15 gga ustawy jest kierowana do przedsiębiorców w tym osób prawnych, które zajmują się tylko prowadzeniem działalności gospodarczej, ale również do osób prawnych, w tym przypadku fundacji, które mogą prowadzić działalność gospodarczą – ubocznie na realizację swoich celów statutowych. Z mocy art. 8 kpa organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Chodzi tutaj nie tylko o zaufanie do pojedynczego organu prowadzącego konkretne postępowanie w indywidualnej sprawie ale przede wszystkim o budowanie zaufania obywateli do organów władzy państwowej in gremio. Zdaniem Sądu nie ma możliwości zadośćuczynienia tej zasadzie w oderwaniu od krajowego kontekstu społecznego. Jeśli bowiem państwo wprowadza w stosunku do obywateli szereg instrumentów prawnych( ograniczeń, zakazów, nakazów) inny organ tej władzy kształtując indywidualną sytuację obywatela, dla pełnej realizacji tej zasady powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych, a przy wykładni przepisów obowiązujących winien dbać o spójność przekazu jaki władza kieruje do obywateli. Oznacza to, że organ powinien uwzględniać przy wykładni przepisów szerszy kontekst społeczny, w jakim przepisy te były wprowadzane, a także dokonać ich wykładni w taki sposób aby podmiot którego przepisy dotyczą, po ostatecznym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej przez organ władzy publicznej mógł mieć w dalszym ciągu racjonalne przekonanie, że nie został pokrzywdzony na skutek działań organów państwa. W tej sytuacji naruszałoby zasady równości wobec prawa, gdyby uznać, że można dofinansować wynagrodzenia pracowników w np. spółce prawa handlowego, a nie można dofinansować wynagrodzeń pracowników w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej przez fundację. Przepisy ustaw wspomagających w okresie COVID -19 służą ratowaniu miejsc prac, a miejsca pracy w fundacji gdy ona prowadzi działalność gospodarczą są tak samo ważne, jak i w typowych podmiotach gospodarczych. W ocenie Sądu Fundacja jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust.1 i 2 upp w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Z tych też względów organ ponownie orzekając uwzględni stanowisko zajmowane w uzasadnieniu tego orzeczenia. Sąd orzekł biorąc za podstawę art.145 §1 pkt 1 lit.a i c) p.p.s.a.