VIII SA/Wa 941/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania opinii technicznej uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej jako "organ I instancji" lub "PINB") postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 81c ust. 2, art. 83 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, dalej jako "ustawa Prawo budowlane") oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako "k.p.a.") nakazał T. W. (dalej jako "skarżąca" lub "strona") wykonać w terminie do 29 grudnia 2017 r. opinię techniczną dotyczącą budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej zlokalizowanego na działce w J. N. [...], gmina I.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że tylna ściana ww. obiektu jest znacznie pochylona w kierunku budynków gospodarczych znajdujących się od strony z działką sąsiednią. Budynek ten był realizowany "sposobem gospodarczym" i nie posiada fundamentów. Obiekt został postawiony na tzw. "węgłach", tzn. dużych kamieniach polnych bez izolacji podwaliny drewnianej. Spowodowało to rozluźnienie czopów łączących podwalinę z elementami konstrukcji ryglowej ścian i odpowiada za pochylenie się budynku w kierunku sąsiedniej działki. W związku z powyższym, zdaniem PINB powstały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, co uzasadnia wydanie niniejszego postanowienia. Skarżąca wniosła zażalenie na rozstrzygnięcie organu I instancji, podnosząc, że się z nim nie zgadza. Wskazała, że nie posiada środków finansowych na wykonanie opinii technicznej. Jest osobą w podeszłym wieku, a z powodu chorób wymaga kosztownego leczenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ odwoławczy" lub "[...]WINB") postanowieniem nr [...] z [...] października 2017 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu ww. zażalenia utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił w pierwszej kolejności stan faktyczny sprawy. Podtrzymał argumentację PINB zawartą w jego postanowieniu. Dodatkowo wyjaśnił, że przeprowadzone [...] czerwca 2013 r. i [...] czerwca 2017 r. oględziny przedmiotowego budynku gospodarczego wykazały, iż znajduje się on w złym stanie technicznym. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. PINB nakazał skarżącej rozbiórkę ww. obiektu. W wyniku złożonego przez stronę odwołania, [...]WINB uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 31 sierpnia 2017 r. przeprowadzono kolejne oględziny, w trakcie których stwierdzono, że budynek jest użytkowany. Znajdują się w nim przedmioty gospodarcze. Skarżąca oświadczyła zaś, że "nie podejmie się rozbiórki budynku, jak również jego remontu, gdyż obiekt nie wali się na jej stronę". W ocenie [...]WINB, organ I instancji w sposób wyraźny wykazał istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku gospodarczego. W trakcie oględzin przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego PINB wykazał bowiem nieprawidłowości polegające na pochyleniu obiektu w kierunku budynku sąsiedniego. Odnosząc się zaś do zarzutów strony zawartych w zażaleniu, [...]WINB uznał je za niezasadne. Wyjaśnił, że skarżąca jako właściciel przedmiotowego budynku gospodarczego jest odpowiedzialna za jego stan techniczny. Organy nadzoru budowlanego nie mogą brać pod uwagę sytuacji materialnej właścicieli, których obiekty są w złym stanie technicznym. Podstawowym obowiązkiem tych organów jest eliminowanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Skarżąca nie zamierza dobrowolnie rozebrać budynku, który jest w złym stanie technicznym. Dlatego też zasadnym jest nałożenie na stronę obowiązku przedstawienia opinii technicznej celem jednoznacznego ustalenia stanu technicznego i wykazania, czy obiekt może zostać wyremontowany, czy też konieczna jest jego rozbiórka. Pismem z 13 listopada 2107 r. skarżąca wniosła do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając mu naruszenie przepisów: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe wyjaśnianie stanu faktycznego i zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do odmiennego wniosku, a mianowicie, że decyzja jest niezgodna z przepisami prawa - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez dowolne i wybiórcze podejście do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie polegające na całkowitym pominięciu wyjaśnień strony skarżącej bez ustosunkowania się do ich treści pomimo istnienia licznych wątpliwości w tej sprawie, w szczególności dotyczących stanu technicznego budynku - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca została zupełnie bezpodstawnie zobligowana do sporządzenia zbędnej w jej odczuciu oraz generującej duże koszty oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku. Jeśli organ prowadzący postępowanie jest zainteresowany zapoznaniem się z taką opinią, może wnieść o jej przeprowadzenie na własny koszt. Organ nie uzasadnił też zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. swojego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające ją postanowienie naruszają przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie PINB wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ww. przepisem, organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowalnych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. m.in. właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Postanowienie, wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ma przede wszystkim charakter dowodowy. Z uwagi na ten charakter podejmowane jest z reguły w ramach toczącego się postępowania przewidzianego w ww. ustawie w określonej sprawie, po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień, bądź też jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Należy zauważyć, że powyższy przepis ma charakter uznaniowy, a więc mieścić się musi w ramach tzw. uznania administracyjnego zarówno co do zaistnienia "uzasadnionych wątpliwości", jak i wyboru żądania oceny technicznej i ekspertyzy. Nie oznacza to jednak pełnej swobody organu. Organ wydając postanowienie na podstawie ww. przepisu powinien bowiem rozważyć, uwzględniając zasadę proporcjonalności i stan faktyczny sprawy, jakie dokumenty są wystarczające do oceny stanu technicznego budynku. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, w postanowieniach organów obu instancji zabrakło jednak stosownych rozważań w tej kwestii. Przede wszystkim organy obu instancji nie wykazały uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu. Organy nadzoru budowalnego nie wykazały również, że ich pracownicy nie mają dostatecznych kompetencji, aby samodzielnie ocenić jaki jest stan techniczny budynku. Tylko zaś w sytuacji istnienia uzasadnionych wątpliwości co do złego stanu technicznego budynku skarżącej i braku możliwości dokonania takiej oceny przez ww. pracowników, organy mogły zastosować art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z uzasadnień rozstrzygnięć organów, budynek gospodarczy skarżącej znajduje się w złym stanie technicznym. Zły stan techniczny przedmiotowego budynku potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy. W czasie ostatnich oględzin przedmiotowego budynku ustalono również zamiar skarżącej co do dalszych losów obiektu. Skarżąca oświadczyła bowiem: "ponieważ budynek nie wali się na moją stronę, nie wymaga remontu". Wypada też zauważyć, że wyjaśnienie powziętych przez organ wątpliwości w zakresie stanu technicznego budynku nie zawsze wymaga konieczności przeprowadzenia środka dowodowego jakim jest ocena techniczna czy ekspertyza. Wybór takiego środka dowodowego jakim jest ocena techniczna, której sporządzenie jest bardzo kosztowne - co jak wynika z odwołania skarżącej ma istotne znaczenie w jej przypadku, bez wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, może zaś stanowić przekroczenie granic uznania administracyjnego. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, w tym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 213/08, pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy ci mogą również samodzielnie określać jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowalne winien być stosowany tylko wówczas, gdy wiedza pracowników nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Zgodzić się należy ze skarżącą, że wykonanie przez nią jako właściciela obiektu nałożonego obowiązku wykonania oceny technicznej wiąże się z obciążającymi ją kosztami, jak również, że organy obu instancji wydając swoje rozstrzygnięcia nie wyjaśniły w wyczerpujący sposób stanu faktycznego sprawy, uchybiając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji, co najmniej przedwcześnie wydały swoje postanowienia, gdyż nie wykazały uzasadnionych wątpliwości co do złego stanu technicznego budynku skarżącej. Organ odwoławczy zaś, nie dostrzegając błędów w postępowaniu prowadzonym przez PINB, w konsekwencji powyższego, dodatkowo naruszył również art. 138 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, mając na uwadze powyższe wskazania i uwagi Sądu, przeprowadzi stosowne postępowanie wyjaśniające w którym ustali czy rzeczywiście niezbędnym jest nałożenie na skarżącą obowiązku wykonania oceny technicznej spornego budynku. Następnie zaś wyda rozstrzygnięcie, które będzie zgodne z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.