VIII SA/Wa 942/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...]Szpitala Specjalistycznego Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na rozstrzygnięcie [...]Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...]listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej także jako: "[...]JWPU") rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...], po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego na skutek złożenia przez [...] Szpital Specjalistyczny sp. z o.o. w [...] (dalej także jako: "skarżący szpital", "skarżąca" "wnioskodawca") protestu od informacji [...]JWPU z dnia [...] października 2017 r. znak [...] o negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie projektu pod tytułem "Zwiększenie efektywności energetycznej budynku głównego [...] Szpitala Specjalistycznego w [...]" złożonego w ramach konkursu Nr [...]Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]na lata 2014-2020, Osi priorytetowej IV, Przejście na gospodarkę niskoemisyjną, Działanie 4.2 "Efektywność energetyczna", Typ projektów: "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej", działając na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2017.r. poz. 1460, dalej określana jako: "ustawa"), stwierdziła że protest nie został uwzględniony. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Skarżący szpital złożył w wersji elektronicznej wniosek nr [...] o dofinansowanie projektu pod tytułem "Zwiększenie efektywności energetycznej Budynku Głównego [...]Szpitala Specjalistycznego w [...]" w ramach konkursu numer [...] Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]na lata 2014-2020. Osi priorytetowej IV, Przejście na gospodarkę niskoemisyjną, Działanie 4.2 "Efektywność energetyczna", Typ projektów: Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej. Pismem z dnia 9 maja 2017 r. [...]Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała skarżącą, że jej wniosek o dofinansowanie zawiera błędy formalne. Błędy formalne zostały przez skarżącą usunięte, o czym [...]JWPU została poinformowana pismem z dnia [...]maja 2017 r. Pismem z dnia [...]maja 2017 r. [...]JWPU poinformowała skarżącą o pozytywnym zweryfikowaniu projektu na etapie oceny formalnej i przekazaniu projektu do oceny merytorycznej. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...]JWPU poinformowała skarżącą o tym, iż złożony przez skarżącą wniosek o dofinansowanie, nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej. W w/w piśmie wskazano, że projekt uzyskał negatywną ocenę w kryteriach merytorycznych szczegółowych z wynikiem 28,00 punktów z 53,00 punktów możliwych do zdobycia w ramach Działania 4.2 "Efektywność energetyczna", Typ projektów "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej". W związku z powyższym nie pozwala to na umieszczenie wniosku na liście projektów, które spełniły kryteria wyboru i zostały skierowane do dofinansowania. Powyższe informacje zostały powielone w piśmie [...]JWPU z dnia [...]października 2017 r. z pouczeniem o prawie złożenia protestu od powyższej informacji. Skarżąca od negatywnej oceny projektu w dniu [...]listopada 2017 r. wniosła protest, który ww. rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2017 r. nie został uwzględniony. Uzasadniając nieuwzględnienie protestu [...]JWPU podniosła, że eksperci w sposób zgodny ocenili spełnienie wymagań kryterium merytorycznego - szczegółowego nr 1 "Stopień poprawy efektywności energetycznej" (w %), kierując się informacjami zawartymi w audycie energetycznym załączonym do wniosku o dofinansowanie. Obaj Eksperci zasadnie określili stopień poprawy efektywności energetycznej na poziomie 43,7%. Ustalono, że wartość ta wynika wprost ze wskazań zamieszczonych w karcie audytu energetycznego (strona 4 ww. dokumentu) w punkcie 8". Charakterystyka ekonomiczna optymalnej wariantu przedsięwzięcia termomodernizacyjnego". Wnioskodawca w treści protestu wskazał, że wartość ta dotyczy jedynie energii cieplnej, a z innej tabeli, dotyczącej analizy wariantowej efektów energetycznych oraz ekonomicznych dla analizowanego zakresu prac termomodernizacyjnych, wynika, że oszczędność energii elektrycznej dla tego budynku wynosi 67,71 %. Wykorzystując te dane Wnioskodawca zadeklarował, że ostatecznie stopień poprawy efektywności energetycznej wynosi 52%. Jednak nie można uznać wyjaśnień Protestującego, gdyż nie przedstawił żadnych szczegółowych wyliczeń w oparciu o analizę których można byłoby dokonać oceny deklarowanego stopnia poprawy efektywności energetycznej budynku szpitala. Wnioskodawca w treści protestu nie wyliczył wielkości tego parametru odnosząc się do stanu początkowego (w %) obliczanego dla energii końcowej, dla danego budynku. Wielkość ta - 52 % została przez Wnioskodawcę jedynie zadeklarowana. Wobec powyższego wyjaśnienia Wnioskodawcy w tej kwestii uznano za niewystarczające, aby podważyć zgodną ocenę kryterium merytorycznego szczegółowego dokonaną przez obu Oceniających. W konkluzji [...]JWPU stwierdziła, że w toku procedury odwoławczej dokonano ponownego sprawdzenia złożonego wniosku, z uwzględnieniem informacji zawartych w złożonej dokumentacji projektowej, zapisów Kart oceny merytorycznej oraz argumentacji przedstawionej w proteście. Na podstawie analizy powyższych dokumentów Instytucja rozpatrująca protest uznała, że projekt nie spełnia kryterium merytorycznego szczegółowego nr 1 Stopień poprawy efektywności energetycznej (w %). Brak podstaw do uwzględnienia protestu. Przyznana punktacja pozostaje bez zmian. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1) dokonania błędnej interpretacji oceny kryterium merytorycznego szczegółowego 1: "stopień poprawy efektywności energetycznej" (w %) poprzez uwzględnienie w ramach tego kryterium jedynie oszczędności związanych z energią cieplną na poziomie 43,7% i pominięcie w ocenie oszczędności związanych z energią elektryczną, które zostały określone na poziomie 67,7%. Oszczędności te uwzględnione łącznie dają łącznie oszczędności energii całkowitej na poziomie 52% co skutkuje tym, iż skarżący powinien otrzymać 8 pkt za kryterium "Stopień poprawy efektywności energetycznej", a całkowita liczba punktów zgodnie ze szczegółowymi kryteriami merytorycznymi powinna wynosić 31 punktów. Tym samym projekt skarżącego powinien przejść pozytywnie etap oceny merytorycznej oraz powinien zostać zakwalifikowany do projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i zostały skierowane do dofinansowania. 2) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez naruszenie zasady rzetelności i bezstronności przy ocenie wniosku o dofinansowanie złożonego przez skarżącego na skutek przyjęcia, że skarżący w zakresie wymagań kryterium merytorycznego - szczegółowego nr 1 nie przedstawił żadnych szczegółowych wyliczeń, w oparciu o analizę których, można byłoby określić stopień poprawy efektywności energetycznej na poziomie 52% podczas gdy na str. 25 audytu energetycznego oraz na str. 25 Studium Wykonalności takie wyliczenia zostały przedstawione. Skarżąca wniosła o: 1) Uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. 2) Zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych W uzasadnieniu skargi jej autor, pełnomocnik skarżącej będący radcą prawnym, wskazuje, iż w Audycie Energetycznym na stronie 25 punkt 9 pod tabelą "Analiza wariantowa efektów energetycznych oraz ekonomicznych dla analizowanego zakresu prac termomodernizacyjnych" wyjaśniono, iż w myśl ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (Dz.U.2017.130 z późn. zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form audytu energetycznego oraz części audytu remontowego, wzorów kart audytów, a także algorytmu oceny opłacalności przedsięwzięcia termomodernizacyjnego (Dz.U.2009.43.346 z późn. zm.) koszty oraz oszczędności energii wynikające z modernizacji oświetlenia nie zostały uwzględnione w karcie audytu energetycznego budynku (strona 4, pkt. 8 Audytu Energetycznego). Brak uwzględnienia w Karcie audytu części dotyczącej energii elektrycznej wynika z określonego wzoru Karty Audytu z ww. Rozporządzenia i metodologii obliczenia całego audytu. Poprawna interpretacja załączonego Audytu Energetycznego powinna uwzględniać oszczędności związane z energią cieplną jak i oszczędności związane z energią elektryczną. Następnie zostało przedstawione wyliczenie stopnia poprawy efektywności energetycznej budynku głównego szpitala w rezultacie zamierzonej termomodernizacji z wynikiem 51%. Autor skargi podniósł, że cała metodyka obliczeniowa jest zgodna z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form audytu energetycznego oraz części audytu remontowego, wzorów kart audytów, oraz z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 czerwca 2014. w sprawie metodologii obliczania charakterystyki energetycznej budynku i lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową oraz sposobu sporządzania i wzorów świadectw charakterystyki energetycznej. Konkludując skarżąca stwierdziła, że prawidłowa ocena kryterium merytorycznego szczegółowego 1: stopień poprawy efektywności energetycznej (w %) prowadzić winna do wniosku, iż stopień poprawy efektywności energetycznej w odniesieniu do stanu przed realizacją Inwestycji wyniesie 52% (Audyt Energetyczny, strona 25). W takim przypadku skarżąca powinna otrzymać 8 pkt za kryterium "Stopień poprawy efektywności energetycznej", a całkowita liczba punktów zgodnie ze szczegółowymi kryteriami merytorycznymi powinna wynosić 31 punktów. Tym samym projekt powinien przejść pozytywnie etap oceny merytorycznej oraz powinien zostać zakwalifikowany do projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i zostały skierowane do dofinansowania. [...]JWPU w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, w swoim stanowisku podtrzymała argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu o nie uwzględnieniu protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r., poz. 217 t.j.; określana także jako "ustawa z dnia 11 lipca 2014 r.", "ustawa wdrożeniowa") w związku z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 61 ust. 1, 5 i 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny protestu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia i może uwzględnić skargę w wypadku stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 (art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej). Może też uwzględnić skargę w przypadku stwierdzenia, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1 (art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy wdrożeniowej). W przypadku nie uwzględnienia skargi sąd oddala skargę (art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), umarza postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (art. 61 ust. 8 pkt 3 ustawy wdrożeniowej). Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy, o której mowa, kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga [...] Szpitala Specjalistycznego sp. z o.o. w [...]na rozstrzygnięcie [...]Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w [...]z dnia [...]listopada 2017 r. o nie uwzględnieniu protestu, nie jest zasadna. Wbrew jej twierdzeniom brak jest podstaw do uznania, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, co uzasadniałoby przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia - zgodnie z treścią art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy wdrożeniowej. Przede wszystkim należy stwierdzić, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do prawidłowości dokonania przez [...]JWPU oceny wniesionego przez skarżący szpital wniosku o dofinansowanie projektu pt. "Zwiększenie efektywności energetycznej budynku głównego [...] Szpitala Specjalistycznego w [...]" w zakresie kryterium merytorycznego szczegółowego 1 Stopień poprawy efektywności energetycznej (w %). W myśl art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Zakres regulacji, jakie winny znaleźć się w regulaminie został określony w otwartym katalogu zawartym w art. 41 ust. 2 ww. ustawy. W myśl art. 41 ust. 2 pkt 7 tej ustawy regulamin konkursu określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. W odniesieniu do oceny projektu o którym mowa w niniejszej sprawie, zastosowanie mają postanowienia Regulaminu konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]2014-2020, Działanie 4.2 "Efektywność energetyczna, typ projektów - Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej. W Regulaminie zostało określone kryterium merytoryczne szczegółowe 1 "Stopień poprawy efektywności energetycznej (w %). Kryterium to powinno wynikać z Audytu Energetycznego załączonego do wniosku. Zgodnie z tym kryterium określona została punktacja w zależności od stopnia poprawy efektowności energetycznej: 10 pkt - 60% Z kart oceny merytorycznej ww. wniosku wynika, że skarżąca w odniesieniu do tego kryterium otrzymała od obu oceniających po 5 pkt, z uzasadnieniem, że zgodnie z audytem energetycznym dołączonym do wniosku w wyniku realizacji projektu zakres poprawy efektywności energetycznej w odniesieniu do stanu początkowego dla budynku szpitala położonego w [...], wyniesie 43,7%. Wartość ta mieści się w przedziale od 40% do 50%, dlatego w ramach tego kryterium projekt otrzymuje 5 pkt. Dokumentem, na podstawie którego wyprowadzono te oceny był Audyt Energetyczny przedłożony przez skarżący szpital. Należy zgodzić się z argumentacją [...]JWPU, że stosownie do postanowień regulaminu konkursu, stopień poprawy efektywności energetycznej (w %) - oceniany w kryterium merytorycznym szczegółowym nr 1 - powinien dotyczyć danych, wynikających z audytu energetycznego, w odniesieniu do stanu początkowego (w %) obliczony dla energii końcowej dla danego budynku. Kluczowe jest więc stwierdzenie, co to jest energia końcowa i jak się ją oblicza. Ta kwestia jest określona precyzyjnie w załączniku nr 1 - Metodologia obliczania charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową oparta na standardowym sposobie użytkowania oraz na danych klimatycznych przyjętych z bazy danych klimatycznych najbliższej stacji meteorologicznej - do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 czerwca 2014 r. w sprawie metodologii obliczania charakterystyki energetycznej budynku i lokali mieszkalnego lub budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową oraz sposobu sporządzania i wzorów świadectw charakterystyki energetycznej (Dz.U. z 2014 r. poz.888). Pkt 4 tego załącznika określa w jaki sposób należy wyznaczyć roczne zapotrzebowanie na energię końcową dostarczaną do budynku lub części budynku dla systemów technicznych. Sąd zgadza się z twierdzeniem [...]JWPU, że skarżąca nie przedstawiła w audycie energetycznym szczegółowych wyliczeń. Skarżąca zamiast deklarować uzyskanie 52% efektywności energetycznej w tabeli nr 9 na str. 25 audytu, powinna według powyższego wzoru wyliczyć energię końcową dla stanu przed modernizacją i energię końcową po modernizacji. Obliczyć różnicę tych dwóch wielkości w konkretnych jednostkach (kWh/rok) i określić, jaki procent stanowi ta wielkość w stosunku do energii końcowej przed modernizacją. Takie wyliczenie parametru ocenianego w tym kryterium byłoby właściwe - zgodne z metodologią określoną ww. rozporządzeniem. Wyliczenie takie nie znalazło się jednak w treści audytu energetycznego. W przedmiotowej sprawie nie ma możliwości weryfikacji wyliczeń, na podstawie których wskazano w audycie energetycznym wartość Oszczędności energii całkowitej Ec + Eel na poziomie "52%". Sama skarżąca stwierdziła, że w zasadzie jest to deklaracja. Jednocześnie wskazała także, że wyliczyła ją zgodnie z metodologią z ww. rozporządzenia. Jednak w audycie energetycznym nie ma na to dowodów, czyli stosownych wyliczeń zgodnych z przywołaną powyżej metodologią, które pozwoliłyby oceniającemu zweryfikować i ocenić osiągnięcie stopnia poprawy efektywności energetycznej odnoszonej do energii końcowej. Zgodnie z opisem przedmiotowego kryterium zakres poprawy efektywności energetycznej w odniesieniu do stanu początkowego (w %) obliczany dla energii końcowej - X dla danego budynku ma wynikać z audytu energetycznego. Powyższe sformułowanie świadczy, że wartość Stopnia poprawy efektywności energetycznej (w %), stanowiąca podstawę oceny w ramach kryterium, musi być skutkiem - rezultatem konkretnych działań i wyliczeń matematycznych, a nie hipotezą wyprowadzoną z przyjętego przez siebie obliczenia, który nie wynika z ww. załącznika. W tych okolicznościach brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości dokonania oceny przez [...]JWPU w zakresie kryterium 1 "Stopień poprawy efektywności energetycznej (w %)". Powinność starannego przygotowania dokumentacji konkursowej, zgodnie z wymogami wynikającymi z regulaminu konkursu, obciąża wnioskodawcę. Brak zamieszczenia wymaganych danych lub podanie ich w sposób nieprecyzyjny, niejednoznaczny, utrudniający dokonanie oceny spełnienia kryterium, obarcza wnioskodawcę. W stanie wynikającym z treści przedstawionego przez skarżący szpital Audytu Energetycznego, brak było podstaw do przyjęcia Stopnia poprawy efektywności energetycznej budynku (w%) na poziomie 52%. Twierdzenia skarżącego szpitala wskazujące na błędne odczytanie przez MJWPU danych dotyczących ww. kryterium, w tych okolicznościach stanowią jedynie polemikę, nie mogącą stanowić o uznaniu, iż ocena wniosku została dokonana z naruszeniem prawa. Z tych względów, w ocenie Sądu, MJWPU prawidłowo dokonała oceny projektu skarżącej w zakresie spełnienia kryterium "Stopień poprawy efektywności energetycznej (w%)", przez przyznanie 5 pkt zgodnie z punktacją wynikającą z regulaminu. Dokonana ocena nie naruszyła zapisów art. 37 ust. 2, art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jak również odpowiednich zapisów regulaminu ww. postępowania konkursowego. W tych okolicznościach wobec braku podstaw do uznania, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oddalił skargę, orzekając jak w sentencji.