VIII SA/Wa 944/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej, jako Prawo budowlane) odmówił wydania A. O. nakazu rozbiórki instalacji grzewczej przechodzącej przez pomieszczenia wspólne należące do D. S. oraz A. i A. O. w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. Al. P. [...] w Z.. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a w szczególności przytoczył treść zapadłych wcześniej własnych decyzji i ustalenia faktyczne stanowiące podstawę zapadłych rozstrzygnięć. Wskazano również, iż decyzje te zostały uchylone przez organ odwoławczy. Między innymi ustalono, że wykonywane przez inwestora roboty budowlane przy instalacji grzewczej nie zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Wobec tego została wydana decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a konkretnie zdemontowania naczynia zbiorczego przepompowego znajdującego się w kotle grzewczym w pomieszczeniu kotłowni. W związku z tym, że przedmiotowe naczynie zostało zdemontowane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem co skutkuje legalizacją wykonanych robót. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest nadal aktualny i nie wymaga uzupełnienia. Wobec tego należało uznać, że instalacja grzewcza jest sprawna technicznie i brak jest podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki. Z tych powodów orzeczono, jak w decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożył D. S.. Postępowaniu organu I instancji zarzucił prowadzenie go w oparciu o niewłaściwy przepis prawa budowlanego. W szczególności, organ błędnie wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych a powinien w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wydać stosowną decyzję. Wydanie postanowienia zamiast decyzji skutkuje nieważnością całego postępowania. Za błędne uznał też skarżący wyrażenie przez Wydział Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Z. stanowiska o nie wnoszeniu sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych przez A. O. w dniu złożenia tego zgłoszenia. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, nie ustalił stron postępowania i nie zbadał czy robót nie zaczęto wykonywać. Poza tym skarżący twierdził, że organ nadzoru budowlanego wobec upływu dwu miesięcznego terminu od daty wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stracił uprawnienie do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dodatkowo skarżący podniósł, że w jego ocenie rozbudowa instalacji budynku jest rozbudową budynku i zastosowanie w niniejszej sprawie winien mieć art. 48 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu odwołania skarżący zawarł wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] i zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego. Po rozpoznaniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zakres wykonanych robót przez inwestora nie może być uznany za remont i przebudowa systemu ogrzewania pomieszczeń mieszkalnych z pieców kaflowych czy trzonów kuchennych na system centralnego ogrzewania z pieca c.o. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast nie mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego, w związku z tym zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że wykonana instalacja grzewcza jest sprawna a nieprawidłowości stwierdzone w ocenie technicznej instalacji centralnego ogrzewania zostały usunięte. Brak jest zatem podstaw do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej instalacji. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami skarżącego co do nie zachowania dwu miesięcznego terminu na wydanie decyzji w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zapadło w dniu [...] stycznia 2007 r. (z akt sprawy wynika, że znajdujący się w uzasadnieniu rok 2000 jest oczywistą omyłką pisarską ) zaś w dniu [...] marca 2007 r. wydał decyzję w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z przywołanym orzecznictwem późniejsze uchylenie tej decyzji nie ma wpływu na dochowanie określonego w art. 50 ust 4 w/w ustawy terminu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się też z twierdzeniem skarżącego co do tego, że roboty zostały wykonane zanim dokonano zgłoszenia. Opierając się na notatce służbowej będącego na miejscu policjanta organ odwoławczy uznał, że roboty zostały zaczęte po zgłoszeniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D.S. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł te same zarzuty co w odwołaniu, odnoszące się do błędnego zastosowania art. 50 Prawa budowlanego, uchybienia dwu miesięcznemu terminowi na wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, daty rozpoczęcia robót przez inwestora oraz nie zastosowania normy określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Zarzuty te w części zostały szerzej uzasadnione. Dodatkowo skarżący wskazał, że zgłoszenie dotyczyło tylko działki nr [...] a roboty obejmowały również działkę nr [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, niezbędnym więc jest wyeliminowanie ich z porządku prawnego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie wskazywano na wagę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami określonymi w Kpa.. Z tego też względu, postępowanie w niniejszej sprawie winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w kpa, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębiać zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 §1 kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3 kpa) w sposób wymagany przez przepisy kpa. Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji powiatowy organ nadzoru budowlanego dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, pomijając podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że ocena techniczna, która stanowiła podstawowy dowód prawidłowości wykonania instalacji centralnego ogrzewania zwierała trzy zalecenia konieczne do wykonania w celu uznania instalacji za prawidłową. Układ tych zaleceń wskazuje na to, że pierwsze dwa dotyczą inwestora, a trzeci skarżącego. W pkt 2 zalecono wykonanie wentylacji nawiewnej, czyli otworu niezamykanego o powierzchni 20 cm x 20cm . Protokoły z dokonywanych oględzin nie wskazują na to czy zalecenie to zostało wykonane. Poza tym, nie zostało wyjaśnione czy niewykonanie zalecanego dodatkowego przewodu dymowego przez D. S. ma wpływ na prawidłowość instalacji centralnego ogrzewania wykonanej przez A.O.. Następną wadą rozstrzygnięcia organu I instancji jest powoływanie się w treści uzasadnienia na ustalenia zawarte we wcześniejszych własnych decyzjach uchylonych w postępowaniu odwoławczym. Należy pamiętać, że decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i nie można się powoływać się na treści zawarte w ich uzasadnieniach. Podstawą rozstrzygnięcia mogą stanowić jedynie ustalenia poczynione w postępowaniu poprzedzającym wydanie określonej decyzji. W związku z tym, przywoływanie ustaleń znajdujących się w decyzjach, które nie istnieją jest co najmniej bezprzedmiotowe. Oczywiście przytoczenie dotychczasowego przebiegu postępowania jest prawidłowe o ile ma wpływ na wyjaśnienie zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji jeżeli uzna, że wykonane roboty budowlane odpowiadają stosownym przepisom rozważy, czy właściwym rozstrzygnięciem jest odmowa nakazu rozbiórki. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis ten nie mówi nic o decyzji odmawiającej nakazanie rozbiórki. Pomocny w rozstrzygnięciu tego zagadnienia może być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Op 585/08, w którym Sąd ten stwierdził, że " Jeśli organ prowadzący postępowanie uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że nie naruszają one prawa." Odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd nie podziela poglądu co do tego, że mamy do czynienia z rozbudową budynku i w związku z tym należy stosować art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 ust. 6 cytowanej wyżej ustawy przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Kwestia terminu rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych ma drugorzędne znaczenie w sytuacji stwierdzenia samowoli budowlanej w związku z tym, że niewystarczające było dokonanie zgłoszenia a konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie podzielono też poglądu skarżącego co do tego, że postępowanie w niniejszej sprawie jest obarczone nieważnością w związku z wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Po pierwsze skarżący nie wykazał, że w dacie wydawania postanowienia roboty były zakończone, ale przede wszystkim spóźnienie z wydaniem tego postanowienia nie czyni nieważnym decyzji opartych na przepisach art. 51 Prawa budowlanego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kwestii zachowania przez organ I instancji dwu miesięcznego terminu do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku przytoczonym w decyzji odwoławczej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany jest przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, w szczególności zadbać o należyte wyjaśnienie stanu faktycznego, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy pozwoliły na prawidłową subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji .