VIII SA/Wa 944/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu wykonania obowiązku oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z [...] października 2017 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją Nr [...] z [...] września 2016 r. (błędnie nazwaną postanowieniem) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB, organ I instancji) nakazał R. K. (dalej: skarżący) rozbiórkę budynku gospodarczego drewnianego o wymiarach 5,80 m x 5,15 m, położonego na działce nr [...] w M. w terminie natychmiastowym, z chwilą gdy decyzja stanie się ostateczna. Na skutek złożonego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: WINB, organ odwoławczy) Nr [...] z [...] grudnia 2016 r. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązku wynikającego z ww. decyzji, organ I instancji w dniu [...] stycznia 2017 r., działając na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 1244 ze zm., zwanej dalej: u.p.e.a.), wystawił upomnienie znak: [...], doręczone skarżącemu 26 stycznia 2017 r., w którym wezwano do wykonania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego drewnianego. Następnie [...] marca 2017 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], którego doręczenie skarżącemu w dniu 13 marca 2014 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. PINB, działając na podstawie art. 1a pkt 12 litera b tiret pierwsze, art. 2 § 1 pkt 2, art.17, art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 u.p.e.a., orzekł: w pkt 1) o nałożeniu na skarżącego grzywny w kwocie [...] zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego decyzją PINB Nr [...] z [...] września 2016 r.; w pkt 2) o nałożeniu obowiązku uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości [...] zł. Jednocześnie PINB wezwał do wpłacenia ww. grzywny i opłaty egzekucyjnej na rachunek organu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku we wskazanym terminie, orzeczone będzie wykonanie zastępcze. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że skarżący nie zgłosił zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, stąd PINB w trybie art. 121 § 5 u.p.e.a. nałożył na niego grzywnę w kwocie [...] zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku. Podał, iż wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (dalej: GUS) na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez prezesa GUS w IV kwartale 2016 r. wynosiła 4000 zł, a powierzchnia budynku wynosi 29,87 m2, z czego wynika, że opłata legalizacyjna wynosi (5,80x5,15)x 1/5x4000=23.896 zł. W zażaleniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zażalonego postanowienia. Wskazał także, iż na złożone do Starosty Powiatowego w G. zgłoszenie budowy przedmiotowego budynku nie otrzymał decyzji odmownej. Dopiero w 2015 r. dowiedział się, że decyzja taka została wydana, ale z naruszeniem ustawowego terminu. W ocenie skarżącego, PINB nie może mówić, że odległość budynku od granicy z działką nr [...] wynosi 1 m, jeśli nie ma jednoznacznych dokumentów, gdzie jest granica. Postanowieniem Nr [...] z [...] października 2017 r. WINB, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2017 r., poz. 1332, zwanej dalej: p.b.), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 121 § 1, § 4 i § 5, art. 119 § 2, art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. orzekł co do istoty sprawy w następujący sposób: 1) nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 23.896 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB Nr [...] z [...] września 2016 r., nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego drewnianego o wymiarach 5,80 m x 5,15 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w M.; 2) wezwał skarżącego do uiszczenia grzywny w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia na rachunek bankowy organu I instancji; 3) wezwał skarżącego do uiszczenia kwoty [...] zł tytułem opłaty za wydanie niniejszego postanowienia na rachunek bankowy organu I instancji, pod rygorem jej ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 4) wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym TW-2 Nr [...] z [...]marca 2017 r., w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia, pod rygorem orzeczenia o wykonaniu zastępczym. W uzasadnieniu postanowienia WINB stwierdził, iż w komparycji zaskarżonego postanowienia organ I instancji podał nieprawidłową podstawę prawną, która nie powinna mieć miejsca w zaistniałym stanie faktycznym. Przepis art. 121 § 2 u.p.e.a. ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy obowiązek wynikający z egzekwowanego rozstrzygnięcia nie dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższe uchybienie nie stanowi jednak podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ani nie wpływa na prawidłowość prowadzonego postępowania egzekucyjnego, gdyż takie błędy można sprostować w postępowaniu zażaleniowym, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie i orzekając co do istoty sprawy, co też organ odwoławczy uczynił. W ocenie WINB, niniejsza sprawa została wyjaśniona w sposób prawidłowy i umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Organ I instancji prowadził przedmiotowe postępowanie egzekucyjne zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, zaś wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne, pomimo wskazania w sentencji postanowienia nieprawidłowej podstawy prawnej. Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący uchyla się od wykonania obowiązku nałożonego na niego decyzją PINB Nr [...] z [...] września 2016 r. Powyższe zostało potwierdzone materiałem zdjęciowym znajdującym się w aktach organu I instancji oraz wynika z treści złożonego zażalenia. PINB miał zatem obowiązek w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego wymierzenia grzywny w celu przymuszenia skarżącego do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją. Organ I instancji, wydając zażalone postanowienie, zastosował się do dyspozycji przepisu art. 122 § 2 u.p.e.a. oraz uzasadnił kwotę, w jakiej ustalił wysokość grzywny. Kwota ta została obliczona prawidłowo. Zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny wynosi: 29,87 m2 (powierzchnia budynku) x 1/5 x 4000 (cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS, obowiązująca w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) = 23.896 zł. Zdaniem organu odwoławczego, PINB zasadnie zastosował w przedmiotowej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, wyjaśniając przy tym przesłanki, jakimi kierował się, ustalając jej wysokość. Podał, iż innym poza grzywną środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w niniejszej sprawie jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, na co również wskazał PINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnił, iż decyzja organu I instancji Nr [...] z [...] września 2016 r. jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec powyższego obowiązek w niej określony podlega wykonaniu w całości. Ponadto egzekwowany obowiązek nie został wykonany. Zaznaczył, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania decyzji o nałożeniu obowiązku. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku, jak i samo przystąpienie do jego realizacji, nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do okoliczności podniesionych przez skarżącego w zażaleniu WINB stwierdził, że nie są one zasadne i pozostają bez wpływu na jego ocenę, bowiem niniejsza egzekucja prowadzona jest zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednocześnie organ odwoławczy pouczył skarżącego o treści art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. Skargę do sądu administracyjnego na powołane postanowienie złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskując o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 15 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez rozpatrzenie istoty sprawy wyłącznie przez organ odwoławczy; 2) art. 136 k.p.a. z związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego co do istotnych okoliczności sprawy; 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu reformatoryjnym w sprawie, podczas gdy w postępowaniu konieczne było rozpatrzenie zakresu sprawy istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący podał, że zaskarżone postanowienie naruszyło zasady procedury administracyjnej w zakresie dwuinstancyjnego charakteru postępowania. Wskazał, że PINB wydał postanowienie w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną - art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. Według organu odwoławczego powyższe działanie nie oznaczało niezbadania przez organ I instancji istoty sprawy. Zdaniem skarżącego, stanowisko to jest niewłaściwe, gdyż zakres wskazanej przez każdy organ administracji rozpatrujący sprawę podstawy prawnej określa sposób jej badania w postępowaniu. W niniejszej sprawie organ I instancji w komparycji postanowienia powołał art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a., dodatkowo w uzasadnieniu postanowienia wskazał art. 121 § 5 u.p.e.a. jako podstawę ustalenia wysokości grzywny. Przepis art. 121 § 5 u.p.e.a. statuuje normę szczególną wobec art. 121 § 2 u.p.e.a., co wynika z brzmienia drugiego z ww. przepisów. Zatem z treści komparycji, w zestawieniu z treścią uzasadnienia, można wywieść wniosek, że organ I instancji rozpatrywał sprawę z innej perspektywy, niż powinno to nastąpić zgodnie z wymogami prawa. O fakcie nierozpoznania przez PINB okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia świadczy również fakt wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem art. 121 § 5 u.p.e.a. bez stwierdzenia charakteru naniesień na działce skarżącego. Powyższe ustalano dopiero w ramach uzupełniającego postępowania (w trybie art. 136 k.p.a.), co wskazuje że okoliczność ta uznana została za istotną przez WINB, a brak przeprowadzenia ww. czynności w sposób jednoznaczny wskazuje na naruszenie przepisów dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, skoro ustalenie charakteru naniesień na działce skarżącego miało na celu ustalenie podstawowej przesłanki do zastosowania art. 121 § 5 u.p.e.a., to czynność ta nie powinna następować w trybie art. 136 k.p.a. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, nie ma wątpliwości że postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów procedury, przy jednoczesnej konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wobec stwierdzenia powyższego, WINB nie był uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., a powinien skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że zaskarżone postanowienie jest pierwszym wydanym w sprawie po należytym zbadaniu stanu faktycznego i ustaleniu istotnych okoliczności, a ponieważ zostało ono wydane przez organ odwoławczy, nie podlega ono dalszej kontroli w zwykłym toku przewidzianym przez k.p.a. Takie działanie należy określić jednoznacznie jako naruszenie art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że kontrolowane postępowanie dotyczyło zgodności z prawem postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a zatem tego, czy organ miał podstawy do stwierdzenia niewykonania przez skarżącego obowiązku (wynikającego z decyzji PINB z [...] września 2016 r. nakazującej obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego drewnianego) oraz czy nałożona grzywna jest zgodna z prawem. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Według art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak w kontrolowanej sprawie), przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.), które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, którego zadaniem jest doprowadzenie do realizacji tychże obowiązków, wynikających z decyzji administracyjnej. Grzywna ta nie ma zatem charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 759/11, publ. LEX nr 1082805). Dopiero w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Przepis art. 119 u.p.e.a. określa, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Wedle art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł (art. 121 § 3 u.p.e.a.). Odmiennie jest uregulowana grzywna w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego w tym zakresie, że jest ona jednorazowa (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Grzywna ta charakteryzuje się nie tylko tym, że jest jednorazowa, ale też tym, iż ma ustalaną w sposób sztywny wysokość, w przeciwieństwie do grzywien przymuszających do wykonania innych obowiązków. Wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów do obliczenia premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 u.p.e.a.). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony), 2) postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 u.p.e.a.) W myśl art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy wskazuje, że przepisy powyższe nie zostały naruszone. PINB upomnieniem wezwał skarżącego do niezwłocznego wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu określonych robót budowlanych, a ze względu na niewywiązanie się z nałożonego obowiązku, wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając tytuł wykonawczy. Z uwagi na to, że skarżący w dalszym ciągu uchylał się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożono nań grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 23.896 zł. Zwrócić należy uwagę, iż w toku postępowania zażaleniowego organ odwoławczy postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2017 r. zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy sporny budynek gospodarczy jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. Z akt administracyjnych wynika, że mimo trzykrotnego zawiadamiania skarżącego o wyznaczonym terminie oględzin (odpowiednio: na dzień 13 czerwca 2017 r. – zawiadomienie doręczone 30 maja 2017 r.; na 29 czerwca 2017 r. - zawiadomienie doręczone 16 czerwca 2017 r.; na 5 września 2017 r. – zawiadomienie doręczone 27 lipca 2017 r.), czynność ta nie doszła jednak do skutku z uwagi na każdorazową nieobecność skarżącego i zamkniętą posesję. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 u.p.e.a. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, § 3 i § 4 u.p.e.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. akt IV SA 122/01, publ. ONSA 2004, nr 2, poz. 50, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 578/08, publ. LEX nr 565724). Zdaniem Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy zbędne było wydawanie przez WINB ww. postanowienia dowodowego, bowiem z analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie jasno wynika, że przedmiotem postępowania w sprawie nakazu rozbiórki był budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. (obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach). W zaskarżonym postanowieniu WINB nie odniósł się do celowości i zasadności wydania postanowienia dowodowego oraz konsekwencji braku jego wykonania. Jednak to uchybienie organu odwoławczego, w ocenie Sądu, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem w postępowaniu o nałożenie grzywny organy egzekucyjne nie są uprawnione do badania zasadności nałożonego obowiązku (co WINB wyartykułował w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia). Wobec funkcjonowania w obrocie prawym ostatecznej decyzji nakazującej wykonanie rozbiórki spornego budynku, obowiązek ten jest wymagalny i podlega wykonaniu. W sytuacji zaniechania wykonania tego obowiązku dobrowolnie przez skarżącego, organ korzysta z instrumentów prawnych w celu przymuszenia go do jego wykonania, albo zleca wykonanie zastępcze. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia, będące przedmiotem kontrolowanego postanowienia, odpowiada treści art. 121 § 1 u.p.e.a. i nie stanowi naruszenia prawa. Ustalona wysokość grzywny nie budzi wątpliwości. Zasadnie wywiodły organy, iż kwota przymusowej grzywny ustalana jest według matematycznego wzoru, określonego w art. 121 § 5 u.p.e.a. Grzywna ta stanowi więc iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia w komunikacie Prezesa GUS z dnia 21 lutego 2017 r. (Dz. Urz. GUS z 2017 r., poz. 11) cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2016 r. wynosiła 4000 zł. Powierzchnia spornego budynku wynosi 29,87 m2 (5,80 m x 5,15 m). Według wzoru określonego wyżej, kwota grzywny wynosi 23.896 zł [29,87 m2 x (4000 x 1/5) = 29,87 x 800]. Wysokość grzywny nie jest więc dowolna, a uzasadnienie kontrolowanego postanowienia dostatecznie wyjaśnia motywy jej nałożenia. Zaskarżone postanowienie odpowiada również wymogom art. 122 § 2 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. należy stwierdzić, że z istoty postępowania odwoławczego (zażaleniowego) wynika, iż organ odwoławczy rozpoznaje sprawę merytorycznie w całym jej zakresie. Zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu WINB trafnie ocenił, iż organ I instancji zastosował niewłaściwą podstawę prawną podjętego postanowienia. Uchybienie to zostało prawidłowo zweryfikowane w podjętym przez ten organ postanowieniu o charakterze reformatoryjnym. Jest to przewidziana prawem w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. forma działania organu odwoławczego, która nie przekroczyła granic przewidzianych dla pozostałych rodzajów rozstrzygnięć. Nie sposób dopatrzyć się więc uchybień organu w tym zakresie. Zbędne byłoby uchylanie postanowienia do ponownego rozpoznania tylko z tej przyczyny, że PINB wskazał w sentencji swojego postanowienia art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. (cytując jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia art. 121 § 5 u.p.e.a.), zamiast art. 121 § 4 i § 5 u.p.e.a. Jednocześnie organ odwoławczy w istocie nie przeprowadził żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o wydane postanowienie Nr [...] z [...] maja 2017 r., stąd nie można mówić (tak jak to wynika ze skargi), że zaskarżone postanowienie jest pierwszym wydanym w sprawie po należytym zbadaniu stanu faktycznego i ustaleniu istotnych okoliczności. Brak jest więc okoliczności świadczących o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Istotą sprawy było nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej, a dotyczącego nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, i taki zakres sprawy był rozpatrywany przez dwie instancje administracyjne, nie tylko przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.