VIII SA/Wa 945/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi "[...]" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji w częściach przyznających pomoc finansową; 2) uchyla zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie; 3) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej "[...]" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. H. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") wystąpiła do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "organ I instancji" lub "OR ARiMR") z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od [...] stycznia 2013 r. do [...] czerwca 2013 r. Spółka dołączyła wymagane dokumenty, w szczególności kopie faktur, rachunków oraz innych dokumentów o równoważnej wartości dowodowej potwierdzające poniesienie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w programie dochodzenia do uznania (PDU), umowy użyczenia, kosztorysy powykonawcze, protokoły zdawczo-odbiorcze, wyceny rzeczoznawców. Inwestycje spółki dotyczyły zakupu maszyn i urządzeń oraz budowy i remontów budynków i budowli służących prowadzonej działalności. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. przyznał H. sp. z o.o. z siedzibą w L. pomoc finansową: - na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...] zł, - na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...] zł, - odmówił pomocy finansowej na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...] zł, - dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł. Złożone przez spółkę kosztorysy wzbudzały wątpliwości organu, wobec czego skierował sprawę do kosztorysanta celem weryfikacji. Organ I instancji przyjął za wiarygodną ocenę przeprowadzoną przez kosztorysanta i uznał, iż pomoc finansowa powinna zostać przyznana do wartości przez niego określonej. Organ I instancji zauważył, że stosownie do art. 116 ust. 1 w związku z art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2011 w przypadku, gdy wnioskowana kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów rolnych i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz w trakcie kontroli o więcej niż 3% kwoty należnej, kwotę faktyczną należną beneficjentowi obniża się. Jednak zgodnie z art. 117 ust. 3 tego rozporządzenia, jeżeli grupa wykaże, iż nie jest odpowiedzialna za włączenie niekwalifikowanej kwoty, nie stosuje się żadnej kary. W ocenie organu I instancji swoimi wyjaśnieniami w toku postępowania spółka wykazała, że nie jest odpowiedzialna za włączenie do wniosku kwoty pomocy finansowej w części niekwalifikowanej. Skarżąca wniosła do Prezesa ARiMR odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W.. W odwołaniu tym zaskarżyła decyzje w zakresie, w jakim odmówiono przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU oraz dokonano obniżki należnej kwoty pomocy finansowej zaznaczając, że odwołanie nie obejmuje tej części decyzji, w której przyznano pomoc finansową. W odwołaniu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: nie rozpoznanie istoty sprawy w zakresie wnioskowanej kwoty pomocy finansowej, obrazę przepisów postępowania polegającą na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 kpa, a skonkretyzowanej w art. 77 i 80 kpa, polegające na subiektywnym ustaleniu przez Dyrektora OR ARiMR wartości wykonanych prac budowlanych, obrazę § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, obrazę art. 107 kpa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie uznano za wiarygodny kosztorysu powykonawczego i nie ustosunkowanie się do faktu sporządzenia powyższego kosztorysu na bazie cennika Intercenbud, błędne zastosowanie art. 117 ust. 1 -4 rozporządzenia wykonawczego Komisji UE nr 543/2011. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] Prezes ARiMR uchylił w całości decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy na wstępie decyzji przytoczył podstawy materialnoprawne przyznawania dofinansowania, zwracając przy tym uwagę, że dofinansowanie pochodzi ze środków budżetowych (krajowych i unijnych), których wydatkowanie podlega szczególnej ochronie i kontroli co do zgodności z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności. Organ odwoławczy wskazał też na zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 Kpa i na wyjątkowość zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. Zauważył, że w przedmiotowej sprawie nie istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i wystąpiły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Prezes ARiMR zgodził się z zawartymi w odwołaniu zarzutami naruszenia przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do rozpatrzenia sprawy, oraz z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 Kpa poprzez niesporządzenie uzasadnienia zgodnie z zawartymi w tym przepisie wymogami. Zauważył, że Dyrektor OR ARiMR nie wyjaśnił stanu faktycznego w kwestii podstaw świadczących o braku odpowiedzialności Grupy za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Organ I instancji nie dokonał też analizy przedstawionych przez spółkę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysu powykonawczego. W ocenie Prezesa ARiMR wobec stwierdzenia powyższych uchybień, zakres sprawy niewyjaśniony przez organ I instancji ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 Kpa i uchylenie decyzji. Organ odwoławczy zalecił organowi I instancji, by ponownie przeprowadził postępowanie polegające na ustaleniu, czy przedstawione przez stronę wyjaśnienia i dokumenty odnoszące się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysu mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w dalszej kolejności w zależności od wyniku tej czynności, dokonania analizy ewentualnego zakresu odpowiedzialności spółki za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy, a następnie w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie, sporządzenie decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 Kpa. Skargę na ww. decyzję Prezesa ARiMR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR w części w jakiej orzeka o uchyleniu decyzji organu I instancji co do jej tiretu (punktu) 1 i 2 – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w tirecie (punkcie 3 i 4) – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 16 K.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, poprzez zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenie przez organ II instancji w całości decyzji organu I instancji, a więc także w zakresie nieobjętym odwołaniem (punkt – tiret nr 1 i 2), pomimo, że decyzja organu I instancji w niezaskarżonym zakresie, tj. w punkcie – tirecie – nr 1 i 2 stała się ostateczna. Wskazała, że niewyjaśniony według organu II instancji zakres sprawy nie spełnia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., bowiem organ I instancji przeprowadził całość postępowania wyjaśniającego, zgromadził całość materiału dowodowego, a jego uchybienia dotyczą jedynie oceny materiału dowodowego, co nie stanowi podstawy do zastosowania ww. przepisu. Organ odwoławczy naruszył art. 136 K.p.a (uzupełnienie materiału dowodowego) poprzez jego niezastosowanie, błędnie zastosował art. 15 (zasada dwuinstancyjności) w związku z art. 127 K.p.a., nie zastosował też art. 12 K.p.a., pomimo, że powinien przeciwdziałać przewlekłości postępowania i stosować możliwie najprostsze środki zmierzające do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zgodzić się należy z tezą organu odwoławczego, iż Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący podstaw do nadania waloru wiarygodności sporządzonej przez biegłego opinii. Wskazana jednak okoliczność nie stanowi wystarczającej podstawy do ponownego rozstrzygania przedmiotowej sprawy przez organ I instancji. Powyższy błąd może bowiem zostać sanowany przez organ II instancji. Organ I instancji nie miał żadnych wątpliwości co do przyznania skarżącej pomocy finansowej w łącznej wysokości [...] zł, uznając, że ustalony w sprawie stan faktyczny potwierdza spełnianie przez nią warunków do objęcia taką pomocą finansową. Wprawdzie uzasadnienie decyzji organu I instancji jest lakoniczne, niemniej jednak z jego treści można wywieść zasadnicze motywy rozstrzygnięcia, jak również jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę i na jakich dowodach organ I instancji się oparł, a jakim dowodom odmówił wiarygodności. Błędna ocena zebranych dowodów, nie jest podstawą do wydania decyzji kasacyjnej, albowiem organ odwoławczy ma wszelkie atrybuty do ponownego orzekania w sprawie. W ocenie skarżącej niezrozumiałym jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jeżeli jedyną kwestią sporną pomiędzy organem, a stroną postępowania jest tylko jeden dowód, który może zostać uzupełniony przez organ II instancji według jego uznania i oceny przez ponowną opinię lub uzupełnienie istniejącej. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że intencją skarżącej było objęcie odwołaniem jedynie odmowy przyznania pomocy finansowej. Treść żądania strony wyznacza zaś granice postępowania administracyjnego. Skarżąca nie zaskarżyła tego zakresu decyzji, w której przyznano jej pomoc finansową, tj. zakresu objętego punktem – tiretem 1 oraz 2 decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji ma charakter podzielny, tj. dzieli się na trzy odrębne rozstrzygnięcia. Rozpatrzenie przez organ II instancji sprawy w zakresie niezaskarżonym odwołaniem, stanowi rażące naruszenie art. 16 w związku z art. 138 K.p.a. Decyzja organu I instancji w niezaskarżonej części, stała się bowiem ostateczna z upływem terminu 14 dni od doręczenia jej stronie. W tej sytuacji orzekanie przez organ II instancji o całości tej decyzji wykraczało poza zakres postępowania odwoławczego i tym samym rażąco naruszało art. 16 K.p.a. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego w tej konkretnej sprawie skorzystał ze stanowiącej wyjątek możliwości wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy powinien rozważyć czy wobec dostrzeżonych uchybień w ocenie materiału dowodowego przez organ I instancji wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 K.p.a., czy mimo wszystko zdecydować się na wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a także przede wszystkim zawrzeć te rozważania w uzasadnieniu decyzji. Takich rozważań w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zabrakło, a przy wydawaniu orzeczeń kasacyjnych jest to szczególnie istotne. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Pełnomocnik organu na rozprawie wniósł o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Badając zaskarżoną decyzję pod względem jego zgodności z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to częściowo zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji, a w pozostałej części z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z tytułu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz jej uchylenie w pozostałym zakresie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, iż spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organ odwoławczy wydał decyzję kasatoryjną, czy też możliwe było uzupełnienie postępowania przez ten organ i wydanie w wyniku uzupełnienia stosownej decyzji merytorycznej przez ten organ. Dodatkowo spór dotyczy możliwości uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy w zakresie nie zaskarżonym odwołaniem. Oceniając przedmiotową decyzję w pierwszej kolejności należy rozważyć przesłankę dotyczącą stwierdzenia nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja organu I instancji jedynie w części nie satysfakcjonowała strony, stąd została zaskarżona odwołaniem, ale jedynie w zakresie pkt 3 i 4 (tiret 3 i 4), tej decyzji. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji objął całość czteropunktowej decyzji I instancyjnej, w tym rozstrzygnięcie zarówno zaskarżone odwołaniem, jak i niezaskarżone. Zasadnie w powyższym zakresie skarżąca powołała się na wyrok NSA z 26 czerwca 2008r., II GSK 175/08 (orzeczenia.nsa.gov.pl.), który wskazał, że cyt. "Pamiętać (...) należy, że postępowanie odwoławcze wywołane zostało odwołaniem złożonym przez stronę postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że w tym zakresie organ odwoławczy nie jest władny do działania z urzędu. W tym stanie rzeczy o zakresie toczącego się postępowania odwoławczego (czy do części rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, czy do całego rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji) decyduje strona składająca odwołanie. W odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji strona określiła zakres zaskarżenia tej decyzji. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż w części niezaskarżonej decyzją organu I instancji stała się ostateczna. Oznacza to, że biorąc pod uwagę treść odwołania, a zwłaszcza zakres zaskarżenia decyzji określony w odwołaniu, dopuszczalne jest zastosowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości, to jest w tym zakresie w jakim zostało to określone w treści odwołania, bowiem w części nie zaskarżonej decyzja stała się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie sentencja decyzji organu I instancji składa się z siedmiu punktów. Taka konstrukcja decyzji administracyjnej, gdzie o przyznaniu lub odmowie przyznania stronie określonych praw rozstrzyga organ w kilku punktach decyzji zezwala na przyjęcie w postępowaniu odwoławczym rozwiązania określonego w treści art. 138 § 2 k.p.a. w odniesieniu do tej części decyzji, która została zaskarżona". W związku z powyższym stwierdzić należy, że brak było podstawy prawnej do zastosowania w części niezaskarżonej art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe, zdaniem Sądu, ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Sąd podziela bowiem powyższe stanowisko NSA i wskazuje, że w wypadku niezłożenia odwołania od decyzji organu I instancji w zakresie pkt 1 i 2 tej decyzji, to decyzja ta w tej części stała się ostateczna. Nie może zatem organ II instancji poddać kontroli niezaskarżoną część decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego w tej części odwołania. Postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu (wyrok NSA z 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 675/07), może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez uprawniony podmiot i jest w pełni oparte na zasadzie skargowości. Zatem uchylenie przez organ odwoławczy w tym zakresie decyzji organu I instancji naruszyło art. 16 k.p.a. (decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych) oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności organu w tym zakresie na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc do rozważenia zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie Sąd wskazuje, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Tym samym, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie, dokonując merytorycznej i prawnej oceny tejże decyzji, która powinna spełniać wymogi przewidziane art. 107 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ II instancji zastosował art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłankami do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, nie jest samodzielną przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej, niezbędnym bowiem jest dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie w powyższym zakresie skarżąca powiązała możliwość wydania decyzji kasatoryjnej z zakresem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Ponadto granice, w których organ II instancji może przeprowadzić postępowanie dowodowe wyznacza przepis art. 15 k.p.a. ustalający zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, wydanej w oparciu o art. 138 § k.p.a., Sąd dokonał oceny czy zaistniały przesłanki określone tym przepisem. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje gdy w danej sprawie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania winien zatem rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: – takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo – takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79). Mając powyższe na względzie należy odnieść zalecenia wskazane w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego do ewentualnej możliwości samodzielnego rozpoznania spawy przez organ odwoławczy, bez konieczności wydania decyzji kasatoryjnej. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na przepisy prawne, które naruszył organ I instancji oraz stwierdził, że ten organ nie dokonał analizy przedstawionych przez stronę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysu powykonawczego przedstawionego przez skarżącą, jak również nie dokonał oceny materiału dowodowego w zakresie odpowiedzialności spółki, za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Powyższe okoliczności mogą mieć wpływ na uzyskanie przez stronę pomocy, jak i również mogą mieć wpływ na jej wysokość. Prezes ARiMR nakazał przeprowadzić organowi I instancji postępowanie polegające na: - ponownej weryfikacji przedstawionych przez stronę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysu, - dopuszczenie uzupełniającej opinii biegłego lub powołanie opinii nowego biegłego. Dalsze zalecenie dotyczyło dokonania w kontekście całego zebranego materiału dowodowego oceny wyjaśnień biegłego i ewentualne rozważenie zakresu odpowiedzialności spółki za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe zalecenia organu odwoławczego mieszczą się w przesłankach z art. 136 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy sam może przeprowadzić to postępowanie. Zalecenia te bowiem koncentrują się na ponownej weryfikacji dokumentów znajdujących się w aktach. Ustaleń tych dokonano w toku kontroli, z której sporządzono stosowny protokół, który skarżącej jest znany. Co więcej zapewniono skarżącej także czynny udział w postępowaniu, zatem rolą organu odwoławczego będzie właśnie zalecona weryfikacja tych dokumentów. Natomiast, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego, dodatkowe postępowanie ograniczy się w zasadzie do ustalenia dlaczego biegły przyjął określone stawki roboczogodzin. Powyższe zalecenie w żaden sposób nie przekroczy znacznej części postępowania i może zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy. Trzeba także wskazać, że organ odwoławczy dużą rolę przykłada do kwestii odpowiedzialności skarżącej spółki za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Jednakże z akt administracyjnych wynika, że skarżąca złożyła w tym zakresie stosowne oświadczenie, które zostało ocenione przez organ I instancji w sposób pozytywny dla strony. Trudno zatem w tym zakresie prowadzić dodatkowe postępowanie skoro zostało ono już przeprowadzone, a dowód oceniony na korzyść skarżącej. Natomiast odmienna ocena tego dowodu w żaden sposób nie może prowadzić do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż organ zgodnie z cyt. wyżej art. 138 § 2 k.p.a., może co najwyżej wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie może natomiast wyrażać oceny prawnej, która wiązała by organ niższej instancji. Organ ten bowiem ma samodzielność decyzyjną. Mając powyższe na względzie zakres zaleconego przez Prezesa ARiMR postępowania nie narusza art. 136 i art. 15 k.p.a., który ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wskazywane również wady w zakresie uzasadnienia decyzji mogły zostać konwalidowane decyzją Prezesa ARiMR, który w uzasadnieniu mógłby szczegółowo odnieść się do zebranego materiału dowodowego. Trzeba podkreślić, o czym była mowa wyżej, że istota postępowania odwoławczego nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji, ale polegać ma na ponownym rozpatrzeniu sprawy i wydaniu w oparciu o zebrane dowody stosownej decyzji. Zdaniem Sądu zasadą postępowania odwoławczego winno być wydanie decyzji merytorycznej, a nie kasatoryjnej. Wprost o powyższym stanowią przepisy, które wydanie decyzji kasatoryjnej ograniczają do konieczności przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku. Natomiast o uchyleniu decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.