VIII SA/Wa 946/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi Grupy Z. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji w częściach przyznających pomoc finansową; 2) uchyla zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie; 3) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej Grupa Z. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga G spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 30 września 2013 r. wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw pod nazwą G sp. z o.o. z siedzibą w Z (zwana dalej: "skarżąca", "spółka", "Grupa") złożyła do Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR (zwany dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ I instancji") wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (dalej jako "PDU") za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., tj. za pierwsze półrocze drugiego roku realizacji PDU. Pismem z dnia 31 października 2013 r. organ I instancji wezwał spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku (w zakresie uzupełnienia kosztów kosztorysów powykonawczych do obiektu budowlanego – chłodni oraz zagospodarowania placu manewrowego). Wniosek został uzupełniony w dniu 8 listopada 2013 r. Następnie pismem z dnia 17 stycznia 2014 r. Dyrektor ARiMR wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień. Poprawiony wniosek wraz z wyjaśnieniami spółka złożyła w dniu 7 lutego 2014 r. W dniach 24-27 lutego 2014 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu w siedzibie Grupy. Kontrola wykazała nieprawidłowości; ustalono bowiem, że spółka nie realizuje inwestycji zgodnie z zatwierdzonym PDU. Złożone na tę okoliczność wyjaśnienia członków Grupy (wpływ do organu 14 marca 2014 r.) w zakresie powierzchni upraw, zbiorów oraz ilości i wartości sprzedanych owoców w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku o wstępne uznanie, tj. od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. Ponadto spółka złożyła fakturę nr [...] z dnia 2 grudnia 2013 r. dotyczącą wykonania placu manewrowego wraz z kanalizacją. Następnie do organu wpłynęły brakujące dokumenty, tj. decyzja z dnia 7 sierpnia 2012 r. o warunkach zabudowy dla budowy i rozbudowy budynku przechowalni owoców z częścią sortowniczą, zjazdu i stacji transformatorowej na działce ewidencyjnej nr [...] we wsi Z. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Dyrektor ARiMR, działając na postawie art. 117 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157, z 15.06.2011, str. 1 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem wykonawczym nr 543/2011"), art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. b w związku z art. 9 ust. 1a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868 ze zm., zwanej dalej: "ustawą o organizacji rynków") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej: "k.p.a."), przyznał Grupie pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł (z czego pomoc ze środków unijnych [...] zł) oraz przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości [...]zł (z czego pomoc ze środków unijnych wyniosła [...] zł) za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Jednocześnie ww. decyzją Dyrektor ARiMR odmówił spółce przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości [...] zł (z czego pomoc ze środków unijnych wynosiła [...] zł) oraz dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości [...] zł. Dyrektor ARiMR przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie kosztów dotyczących inwestycji skarżącej. W wyniku weryfikacji przedłożonych przez skarżącą kosztorysów, kosztorysant wskazał, że kosztorys dotyczący budowy chłodni i placu manewrowego sporządzony został w oparciu o zawyżone stawki kosztorysowe. Skarżąca nie wypowiedziała się w tym zakresie. Przy weryfikacji kosztorysów organ uwzględnił ceny rynkowe na okres realizacji inwestycji i dlatego obniżył wartość inwestycji budowy chłodni o kwotę [...] zł oraz wartość placu manewrowego o kwotę [...] zł. Poza tym organ I instancji uznał jako koszty niekwalifikowane wartość prac nieujętych w przedmiotowym okresie rozliczeniowym w zatwierdzonym PDU (koszt budowy kanalizacji deszczowej i sanitarnej zewnętrznej) w wysokości [...] zł. Stwierdzono również podczas kontroli, że Grupa wybudowała plac manewrowy na powierzchni znacznie większej niż wynikająca z PDU i kosztorysu powykonawczego, tj. zamiast na działce nr [...], również na działce nr [...] w Z. Pomniejszono więc proporcjonalnie koszt budowy placu o kwotę [...] zł jako część przypadająca na realizację placu manewrowego na działce nr [...] poza okresem rozliczeniowym. W związku ze stwierdzonymi rozbieżnościami dotyczącymi realizacji tej inwestycji również i w kosztach ogólnych dokonano proporcjonalnego zmniejszenia kwoty o wartość [...] zł. Organ I instancji stwierdził też niezgodność z zatwierdzonym PDU w zakresie zakupionych przez Grupę urządzeń chłodniczych (zakupiono dodatkowo 2 chłodnice powietrza oraz 2 płuczki węglowe). Koszt niekwalifikowany z tego tytułu wyniósł [...] zł. W konsekwencji Dyrektor ARiMR wywiódł, że w przedmiotowej sprawie różnica między łączną wnioskowaną kwotą pomocy, a łączną należną kwotą pomocy finansowej wynosi [...] zł, co stanowi 16, 34 % kwoty pomocy należnej. Tym samym, należna kwota pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji do wypłaty Grupie za przedmiotowy okres, po uwzględnieniu obniżki w kwocie [...] zł (stosownie do art. 116 ust. 1 w związku z art. 117 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2011) wynosi [...] zł. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w części co do: - odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł; - dokonania obniżenia należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości [...] zł; 2) orzeczenie w ww. zakresie co do istoty sprawy poprzez przyznanie stronie pomocy finansowej we wnioskowanej kwocie. Nadto spółka wniosła o ponowne powołanie biegłego oraz dopuszczenie w trybie uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. dowodu z ponownej opinii biegłego z zakresu kosztorysowania na okoliczność rzeczywistych kosztów poniesionych przez stronę na realizację inwestycji w postaci budowy budynku chłodni oraz placu manewrowego. Wydanej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w postaci: 1. błędnej wykładni § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U z 2009 r. Nr 98, poz. 822, zwanego dalej: "rozporządzeniem z 2009 r.") i w konsekwencji błędnego zastosowania art. 117 ust. 1-4 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 poprzez: a) uznanie, że okoliczność wskazania przez stronę w PDU miejsca inwestycji w postaci budowy placu manewrowego na działce nr [...], a zrealizowanie tej inwestycji na działkach o nr ewidencyjnych: [...] oraz [...] stanowi o niekwalifikowalności kosztów odnoszących się do ww. inwestycji i w konsekwencji proporcjonalnego rozliczenia tej inwestycji do powierzchni zabudowanej placem manewrowym działki nr [...], b) dokonanie obniżenia pomocy finansowej w części dotyczącej odmówionej pomocy na pokrycie ww. kosztów inwestycji z tytułu nałożonej sankcji za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy,- c) zastosowanie, zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji (str.4), przepisu § 2 pkt 5 b) rozporządzenia, który nie ma odzwierciedlenia w aktach normatywnych regulujących system wsparcia finansowego dla grup producentów owoców i warzyw – pomimo że koszty zrealizowanej inwestycji (budowy placu manewrowego) są kosztami kwalifikowanymi, ponieważ inwestycja została zrealizowana na działkach stanowiących własność strony, będących jednorodną nieruchomością z wyodrębnionymi ewidencyjnie działkami o ww. numerach, jak również pomimo że spółka określiła w PDU oraz wniosku o przyznanie pomocy finansowej dokładną lokalizację tej inwestycji, a akty normatywne, regulujące system wsparcia, nie nakładają na grupy obowiązku wskazywania odpowiadającej wszelkim rejestrom lokalizacji gruntu, na którym zostanie zrealizowana inwestycja, jeżeli została wybudowana na potrzeby strony i zgodnie z celami systemu wsparcia; podkreślenia również wymaga, iż organ nie posiada kompetencji do proporcjonalnego rozliczania pomocy finansowej w odniesieniu do powierzchni działek; 2. błędnego zastosowania § 4 ust. 6 rozporządzenia z 2009 r. i w konsekwencji błędnego zastosowania art. 117 ust. 1-4 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 poprzez: a) uznanie, że koszty zakupu urządzeń chłodniczych w liczbie przewyższającej ilość tych urządzeń określoną w PDU są kosztami niekwalifikowanymi w części, tj. co do kwoty [...] zł, przewyższającej wartość zadeklarowaną w planie, która wynosi [...] zł, b) dokonanie obniżenia pomocy finansowej w części dotyczącej odmówionej pomocy na pokrycie ww. kosztów inwestycji z tytułu nałożonej sankcji za włącznie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy finansowej – pomimo że ww. koszty zakupu urządzeń chłodniczych, zgodnie z ustalonym przez organ stanem faktycznym, nie przewyższają wartości zadeklarowanej w PDU, jak również są kosztami kwalifikowanymi i powinny zostać rozliczone zgodnie z wnioskiem strony, ponieważ ich zakup był podyktowany charakterem inwestycji, nawet jeżeli stanowiło to odejście od ogólnych i ramowych założeń planu dochodzenia do uznania, w którym spółka nie znając swoich szczegółowych potrzeb, na dzień jego sporządzania, określiła inwestycję w postaci zakupu urządzeń chłodniczych, szacunkowo podając ich liczbę na 16 sztuk, a organ rozliczając wnioskowaną kwotę pomocy powinien badać aktualne potrzeby grupy z punktu widzenia celów systemu wsparcia; 3. błędnego zastosowania art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez: a) błędne ustalenia faktyczne w postaci uznania, iż koszt budowy kanalizacji deszczowej i kanalizacji sanitarnej zewnętrznej, będących integralną częścią inwestycji budowy placu manewrowego, zostały zrealizowane na innym etapie, niż etap określony w planie dochodzenia do uznania, podczas gdy zgodnie z kosztorysem powykonawczym z dnia 28 czerwca 2013 r., potwierdzonym co do zakresu robót przez kierownika budowy, inwestycja placu manewrowego była już zrealizowana razem z ww. robotami, co stanowi o wykonaniu wszystkich prac tej inwestycji w okresie zgodnym z PDU, b) błędne ustalenia faktyczne w postaci uznania, iż budowa placu manewrowego została zrealizowana w terminie nieobjętym wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej, podczas gdy zgodnie z kosztorysem powykonawczym z dnia 28 czerwca 2013 r., potwierdzonym co do zakresu robót przez kierownika budowy, inwestycja placu manewrowego była już zrealizowana, co potwierdza realizację oraz oddanie do użytku tej inwestycji zgodnie z planem dochodzenia do uznania i tym samym właściwym wnioskowaniem strony o rozliczenie tej inwestycji, a okoliczność, że zgłoszenie robót placu manewrowego dla działki nr [...] z dnia 10 lipca 2013 r. nastąpiło po terminie wykonania robót nie ma związku z realizacją oraz oddaniem inwestycji do użytku, ponieważ zgłoszenie robót budowlanych ma jedynie charakter deklaratywny; c) dopuszczenie złożonej przez biegłego kosztorysanta opinii jako dowodu, bez zlecenia jej uzupełnienia, podczas gdy opinia jest sporządzona w postaci kosztorysu weryfikacyjnego i nie posiada uzasadnienia, co przesądza o jej wadliwości i braku mocy dowodowej, d) uznanie, że sporządzona przez biegłego kosztorysanta opinia jest rzetelna oraz prawidłowa, a zastosowana przez biegłego ocena oraz stawki cen odpowiadają zasadom sztuki budowlanej i stawkom rynkowym, podczas gdy biegły nie wskazał źródła na jakim oparł swoją ocenę, a podane w kosztorysie weryfikacyjnym pozycje nie odzwierciedlają prawidłowego prowadzenia robót budowlanych dla zrealizowanych przez stronę inwestycji, e) pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego wyjaśnień oraz dowodów strony odnoszących się do przedłożonego kosztorysu powykonawczego, podczas gdy wyjaśnienia strony oraz złożone przez nią dowody, w szczególności pismo wykonawcy inwestycji spółki REST M. Jamróz, J. Nowak, zawierają szereg zarzutów do opinii biegłego, które powinny być brane pod uwagę przez organ w ramach ustalania stanu faktycznego, 4) niewłaściwego zastosowania art. 107 ust. 3 (winno być: 107 § 3 k.p.a.) poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia decyzji, tj.: a) pominięcie podania podstawy prawnej albo podanie nieistniejącej podstawy prawnej, zgodnie z którą organ odmówił przyznania kwalifikowalności kosztów budowy placu manewrowego oraz kosztów zakupu urządzeń chłodniczych, pomimo że ma obowiązek wyczerpującego uzasadnienia zastosowanej podstawy prawnej, b) niewyjaśnienie podstaw przyznania waloru wiarygodności, rzetelności oraz prawidłowości opinii biegłego, pomimo że strona złożyła szereg zarzutów co do tej opinii i organ powinien wyjaśnić, dlaczego zarzuty te zostały odrzucone, co jest tym bardziej pożądane w sytuacji, gdy opinia nie posiada uzasadnienia; c) niewyjaśnienie podstaw obniżenia pomocy finansowej z tytułu nałożonej kary za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy, pomimo że zgodnie z art. 117 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 strona mogła wykazać, że nie ponosi odpowiedzialności za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy finansowej, a organ powinien uzasadnić, dlaczego strona tego nie wykazała, pomimo złożenia szeregu wyjaśnień oraz dowodów co do każdego z aspektów przedmiotowej sprawy. Wskazaną na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania spółki, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że dotyczy ona kosztów inwestycji jako całości, nie ma możliwości rozstrzygania sporawy tylko co do części, tym bardziej, że kwestionowane przez organ I instancji koszty stanowią jedną ze składowych większej całości kosztów. Z tego więc powodu odwołanie spółki, w którym wskazano, iż zaskarża ona sprawę co do części kwalifikowanych kosztów, zostało potraktowane jako środek zaskarżenia co do całej decyzji wydanej w dniu [...] marca 2014 r. przez organ I instancji. Po przedstawieniu stanu sprawy oraz specyfiki postępowania administracyjnego, organ odwoławczy dalej wskazał, że nie istnieją podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wystąpiły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji naruszył bowiem art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całości materiału dowodowego, wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy oraz nieprecyzyjne uzasadnienie decyzji, a mając na uwadze art. 15 k.p.a. i art. 136 k.p.a., zasadą jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Prezes ARiMR ocenił, że organ I instancji nie wyjaśnił w ramach prowadzonego postępowania, dlaczego przedstawione przez kosztorysanta stawki kosztorysowe uznane zostały za wiarygodne. Wskazał w tym zakresie, że opinia powinna zawierać uzasadnienie, ponieważ brak w opinii biegłych fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia prawidłową ocenę jej mocy dowodowej (wyrok SN z dnia 7 grudnia 1994 r., II URN 43/94, OSNAPiUS 1995, nr 8, poz. 102). Konieczne jest zatem wskazanie i wyjaśnienie w uzasadnieniu opinii przesłanek, które doprowadziły biegłego do przedstawionych konkluzji. Powyżej wskazane uchybienia, mogą być naprawione jedynie przez przeprowadzenie ponownej analizy, przynoszącej wyniki, które są jak na razie nieznane. W tym stanie rzeczy zlecenie wykonania analizy przez organ odwoławczy na obecnym etapie sprawy prowadziłoby niewątpliwie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Konieczność oceny uwag i zarzutów przedstawionych przez spółkę, a odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii w niniejszej sprawie, na jej obecnym etapie, jest czynnością dowodową, która stanowi znaczący zakres postępowania, przekraczający zastosowanie przez organ odwoławczy instytucji opisanej w art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie prawidłowej i profesjonalnej oceny przedłożonych przez spółkę wyjaśnień i zarzutów sformułowanych w stosunku do sporządzonej przez biegłego opinii będzie kluczową jakościową zmianą w sferze materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie, a więc przeprowadzenie i ocena tego dowodu winny rozpocząć się na etapie postępowania przed organem I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Prezes ARiMR podał, iż podziela pogląd dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nie podziela jednak zarzutu naruszenia przez organ I instancji § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2009 r., zgodnie z którym wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw jest przyznawana pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem lub przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie lub grupach produktów, dla których grupa została wstępnie uznana, m. in., jeżeli inwestycja lub jej etap zostały ujęte w zatwierdzonym PDU na dany okres rozliczeniowy i zostały zrealizowane oraz są dostosowane do wielkości produkcji owoców i warzyw sprzedawanych przez grupę i wyprodukowanych przez jej członków, nieprzekraczającej wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego PDU. Wyjaśnił w tym zakresie, że kwalifikowanymi kosztami inwestycji, podlegającymi rozliczeniu we wniosku o przyznanie pomocy finansowej za pierwsze półrocze drugiego roku realizacji PDU, mogą zostać objęte tylko te inwestycje i związane z nimi koszty, które zostały ujęte w planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy, objęty wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. Odnosząc się natomiast do zgłoszonego wraz z odwołaniem wniosku o powołanie innego biegłego oraz dopuszczenie dowodu z drugiej opinii biegłego na okoliczność rzeczywistych kosztów poniesionych przez spółkę przy wykonanych pracach budowlanych wskazał, że stwierdzone uchybienia uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji, nie zaś prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Dyrektor ARiMR winien ponownie przeprowadzić postępowanie polegające na weryfikacji dostępnego w sprawie materiału dowodowego w zakresie właściwego uzasadnienia odnośnie uzyskanego kosztorysu weryfikacyjnego. W przedmiotowej sprawie ustalenie m.in. warunków rozliczenia inwestycji, polegającej na budowie placu manewrowego na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] we wsi Z ma wpływ na uzyskanie przez stronę pomocy, jak i również może mieć wpływ na jej wysokość. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien dokonać szczegółowej analizy w zakresie twierdzeń strony o konieczności zakupu urządzeń chłodniczych w liczbie przewyższającej ich ilość w zatwierdzonym planie PDU. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, tj. co do zakresu, w którym uchyla decyzję organu I instancji w tirecie 1 i 2 jej sentencji o przyznaniu pomocy finansowej w łącznej kwocie [...] zł oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w pozostałej części, tj. co do zakresu, w którym uchyla decyzję organu I instancji w tirecie 3 i 4 jej sentencji o odmowie oraz obniżce przyznania pomocy finansowej w łącznej kwocie: [...] zł. Nadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 16 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu przez organ odwoławczy i uchylenie w całości na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu I instancji, a więc także w zakresie nieobjętym odwołaniem (tiret 1 i 2), przyznającym skarżącej pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w kwocie [...] zł oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w kwocie [...] zł, pomimo że decyzja organu I instancji w niezaskarżonym zakresie, tj. tirecie 1 i 2 stała się ostateczna; 2. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu i niezastosowaniu art. 136 k.pa. oraz art. 138 § 1 przez: a) uznanie, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do rozpatrzenia sprawy oraz niesporządzenie uzasadnienia zgodnie z wymogami, wskutek czego organ odwoławczy przyjął, iż zakres postępowania wyjaśniającego, który powinien przeprowadzić organ odwoławczy, przekracza dozwolony przy rozpoznaniu odwołania zakres postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., pomimo że organ I instancji przeprowadził całość postępowania wyjaśniającego, zgromadził całość materiału dowodowego, a powyżej wymienione uchybienia organu I instancji dotyczą jedynie oceny materiału dowodowego oraz uzupełnienia opinii biegłego poprzez sporządzenie jej uzasadnienia, co nie powinno stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ mieści się w dozwolonych granicach ustaleń faktycznych przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym; b) dokonanie wykładni przepisów prawa materialnego, tj. § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2009 r. w sytuacji stwierdzenia przez organ II instancji, iż stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie został zupełnie ustalony przez organ I instancji, pomimo że nie jest możliwa prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego przy jednoczesnym twierdzeniu, że ustalenia faktyczne zostały błędnie ustalone; 3. art.15 k.p.a. w związku z art. 127 k.p.a. polegające na ich błędnym zastosowaniu przez: a) uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie niezaskarżonym przez spółkę, pomimo że decyzja organu I instancji w niezaskarżonym zakresie, tj. w tirecie 1 i 2, stała się ostateczna; b) zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo że zgodnie z powyższymi zarzutami, nie istnieją podstawy do jego zastosowania, a organ II instancji winien przeprowadzić własne postępowanie wyjaśniające i orzec co do istoty sprawy; c) narzucenie organowi I instancji wykładni § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2009 r. pomimo stwierdzenia, iż stan faktyczny w przedmiotowej sprawie został błędnie ustalony, wskutek czego nie jest możliwa prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego, a organ I instancji ma pełną swobodę w zakresie wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego po dokonaniu całości prawidłowych ustaleń faktycznych; 4. art. 12 § 1 k.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu przez przyjęcie, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jak również nie zachodzą ewentualne podstawy do zastosowania art. 136 k.p.a., pomimo że organ odwoławczy powinien przeciwdziałać przewlekłości postępowania i stosować możliwie najprostsze środki zmierzające do załatwienia sprawy, a uchylanie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w przypadku zachodzenia podstaw do dalszego prowadzenia postępowania odwoławczego, stanowi rażące naruszenie zasady szybkości oraz zbędnego formalizmu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. pełnomocnik organu uznał skargę i jej wnioski (k.29 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Badając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to częściowo zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji, a w pozostałej części z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z tytułu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz jej uchylenie w pozostałym zakresie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Kluczowym dla rozpoznania niniejszej sprawy było rozważenie, czy zasadnie organ odwoławczy wydał decyzję kasatoryjną, czy też możliwe było uzupełnienie postępowania przez ten organ i wydanie w wyniku uzupełnienia stosownej decyzji merytorycznej przez ten organ. Dodatkowo spór dotyczy możliwości uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy w zakresie niezaskarżonym odwołaniem. Oceniając przedmiotową decyzję, w pierwszej kolejności należy rozważyć przesłankę dotyczącą stwierdzenia nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja organu I instancji jedynie w części nie satysfakcjonowała skarżącej, stąd została zaskarżona odwołaniem, ale tylko w zakresie jej pkt 3 i 4. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji objął całość czteropunktowej decyzji I-instancyjnej, w tym rozstrzygnięcie zarówno zaskarżone odwołaniem, jak i niezaskarżone. Zasadnie w powyższym zakresie skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008 r., II GSK 175/08 (orzeczenia.nsa.gov.pl.), który wskazał, że organ odwoławczy nie jest władny do działania z urzędu w postępowaniu odwoławczym, bowiem o zakresie toczącego się postępowania odwoławczego decyduje strona składająca odwołanie. W przedmiotowej sprawie, podobnie jak w w/cyt. wyroku, w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji strona określiła zakres zaskarżenia tej decyzji. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż w części niezaskarżonej decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Oznacza to, że biorąc pod uwagę treść odwołania, a zwłaszcza zakres zaskarżenia decyzji określony w odwołaniu, dopuszczalne jest zastosowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości, to jest w tym zakresie w jakim zostało to określone w treści odwołania, bowiem w części niezaskarżonej decyzja stała się ostateczna. Taka konstrukcja decyzji administracyjnej, gdzie o przyznaniu lub odmowie przyznania stronie określonych praw rozstrzyga organ w kilku punktach decyzji, zezwala na przyjęcie w postępowaniu odwoławczym rozwiązania określonego w treści art. 138 § 2 k.p.a. w odniesieniu do tej części decyzji, która została zaskarżona. W związku z powyższym stwierdzić należy, że brak było podstawy prawnej do zastosowania w części niezaskarżonej art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe, zdaniem Sądu, ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Sąd podziela bowiem powyższe stanowisko NSA i wskazuje, że w wypadku niezłożenia odwołania od decyzji organu I instancji w zakresie jej pkt 1 i 2, to w tej części stała się ona ostateczna. Nie może zatem organ odwoławczy poddać kontroli niezaskarżoną część decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego w tej części odwołania. Jak już wyżej wskazano, postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 675/07), może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez uprawniony podmiot i jest w pełni oparte na zasadzie skargowości. Zatem uchylenie przez organ odwoławczy w tym zakresie decyzji organu I instancji naruszyło zasadę trwałości decyzji ostatecznej, określonej w art. 16 k.p.a. (decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne; uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych) oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności organu w tym zakresie na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tym miejscu należy wskazać na podobną praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych w tego typu sprawach (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. V SA/Wa 430/14, z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. V SA/Wa 292/14, z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. VIII SA/Wa 481/14, z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. VIII SA/Wa 945/14 i VIII SA/Wa 950/14, z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn.. VIII SA/Wa 843/14). Przechodząc do rozważenia zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie Sąd wskazuje, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, a obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłankami do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, nie jest samodzielną przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej. Niezbędnym jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie w powyższym zakresie skarżąca powiązała możliwość wydania decyzji kasatoryjnej z zakresem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Ponadto granice, w których organ II instancji może przeprowadzić postępowanie dowodowe, wyznacza przepis art. 15 k.p.a. ustalający zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, wydanej w oparciu o art. 138 § k.p.a., Sąd dokonał oceny, czy zaistniały przesłanki określone tym przepisem. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje, gdy w danej sprawie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania, winien zatem rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron. Organ odwoławczy, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., powinien w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79). Mając powyższe na względzie należy odnieść zalecenia wskazane w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego do ewentualnej możliwości samodzielnego rozpoznania spawy przez organ odwoławczy, bez konieczności wydania decyzji kasatoryjnej. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na przepisy prawne, które naruszył organ I instancji oraz stwierdził, że ten organ nie dokonał analizy przedstawionych przez stronę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysu powykonawczego przedstawionego przez skarżącą, jak również nie dokonał oceny materiału dowodowego w zakresie odpowiedzialności spółki, za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Powyższe okoliczności mogą mieć wpływ na uzyskanie przez stronę pomocy, jak i również mogą mieć wpływ na jej wysokość. Prezes ARiMR nakazał przeprowadzić organowi I instancji postępowanie polegające na weryfikacji materiału dowodowego sprawy, tj. wyjaśnienie, dlaczego przedstawione przez kosztorysanta stawki kosztorysowe uznane zostały za wiarygodne. Organ I instancji miał też ocenić uwagi i zarzuty spółki odnoszące się do sporządzonej przez biegłego opinii oraz ustalić m.in. warunki rozliczenia inwestycji polegającej na budowie placu manewrowego na działkach ewidencyjnych nr [...] we wsi Z oraz konieczność zakupu urządzeń chłodniczych w liczbie przewyższającej ich ilość w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Dyrektor ARiMR winien dokonać niezbędnych kontroli, a następnie na ich podstawie oraz na podstawie dokumentów dokonać ustalenia stanu faktycznego sprawy, w oparciu o który winien dokonać procesu kwalifikacji prawnej, tj. przepisów prawa mających zastosowanie do danej sytuacji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższe zalecenia organu odwoławczego mieszczą się w przesłankach art. 136 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy sam może przeprowadzić to postępowanie. Zalecenia dla organu I instancji koncentrują się na ponownej weryfikacji dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Dodatkowe postępowanie ograniczy się w zasadzie do uzyskania wyjaśnień od biegłego, m.in. w zakresie uzasadnienia prezentowanych przez niego w kosztorysie wniosków. Powyższe w żaden sposób nie może stanowić znacznej części postępowania, a tym samym mogło i powinno być wykonane przez organ odwoławczy jako organ rozpoznający sprawę po raz drugi merytorycznie. Mając powyższe na względzie, zakres zaleconego przez Prezesa ARiMR postępowania nie narusza art. 136 k.p.a. i art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego). Wskazywane również wady w zakresie uzasadnienia decyzji mogły zostać konwalidowane decyzją Prezesa ARiMR, który w uzasadnieniu powinien szczegółowo odnieść się do zebranego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, zasadą postępowania odwoławczego winno być wydanie decyzji merytorycznej, a nie kasatoryjnej. Wprost o powyższym stanowią przepisy, które wydanie decyzji kasatoryjnej ograniczają do konieczności przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku. Natomiast o uchyleniu decyzji w pozostałym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a.(punkt 2 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku).