VIII SA/Wa 947/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]marca 2015 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 roku, nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2013, poz. 267 ze zm. dalej jako k.p.a.) oraz przepisu art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( DZ.U z 2013 roku, poz. 1409 ze zm. dalej jako prawo budowalne), po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. ( dalej jako PINB), nr [...] z dnia [...] marca 2015 roku nakazującej H. S. i J. M. – B. rozbiórkę werandy wykonanej przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce nr ew. [...] w miejscowości W. Z. – uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego odnośnie powołanego wyżej budynku. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. W związku z zawiadomieniem M. S. PINB w S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie w sprawie robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w miejscowości W. Z.. W toku postępowania ustalono, że H. S. i J. M. – B. na przedmiotowej nieruchomości wyremontowały podest budynku wraz ze schodami oraz dobudowały werandę drewnianą o wymiarach około [...] x [...] m posadowioną na bloczkach betonowych. Od strony południowej wykonano wejście do budynku w miejscu okna wraz z gankiem drewnianym. Roboty te wykonano w 2007 roku. Od strony północnej , od strony drogi gminnej w miejscu ogrodzenia z siatki wykonano płot drewniany. Inwestorki nie dysponowały zgodami organów na wykonanie robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 roku, nr [...] PINB nałożył na H. S. i J. M. – B. zobowiązanie przedłożenia w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia – decyzji o warunkach zabudowy lub wypis z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku wykonaniem drewnianej werandy o wymiarach [...]x [...] m oraz drewnianego ganku. Postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2014 roku PINB zobowiązał te same inwestorki do przedłożenia zaświadczenia z Urzędu Gminy w C. o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub decyzji o warunkach zabudowy, projektu zagospodarowania działki, dokumentów o których mowa w art. 30 ust.2 prawa budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania działką na cele budowlane w związku z wykonaniem remontu ogrodzenia od strony drogi gminnej. W dniu [...] stycznia 2015 roku H. S. poinformowała organ, że drewniana weranda i ganek dobudowane do budynku mieszkalnego zostały rozebrane. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że został rozebrany ganek, a nie została rozebrana weranda. Wobec powyższego wobec nie przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2014 roku, nr [...] odnośnie dobudowanej werandy PINB decyzją z dnia [...] marca 2015 roku nr [...] nakazał inwestorkom H. S. i J. M. rozbiórkę drewnianej werandy wykonanej przy budynku mieszkalnym. W dniu [...] kwietnia 2015 roku PINB przeprowadził oględziny w trakcie których ustalono, że dobudowana część werandy została rozebrana. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła M. S.. W ocenie organu odwoławczego przedmiotem postępowania naprawczego prowadzonego przez PINB było wykonanie robót budowlanych przy budynku położonego na działce nr [...] w miejscowości W. Z. w zakresie dobudowy drewnianej werandy o wymiarach [...] x [...] m posadowionej na bloczkach betonowych oraz dobudowie drewnianego ganku. Z materiału zgromadzonego w sprawie, a przede wszystkim z protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 2015 roku wynika, że sporna weranda i ganek zostały rozebrane. W związku z powyższym zdaniem organu przestał istnieć przedmiot sporu. Wobec powyższego w sytuacji gdy postępowanie administracyjne z jakichkolwiek przyczyn stał się bezprzedmiotowe w całości albo w części – organ na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania i stwierdził, że protokół oględzin z [...] września 2014 roku, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. jest dokumentem urzędowym i został podpisany przez M. S. podpisany, co oznacza, że zgodziła się z jego treścią. Odnośnie braku stanowiska organu wobec wykonania robót budowalnych – rozbudowie dachu na budynku mieszkalnym, jak również powiększenie ganku i wykonanie otworu drzwiowego w miejscu otworu okiennego, to organ wskazał, że brak stanowiska w tym zakresie organu pierwszej instancji powoduje, iż kwestie te mogą być przedmiotem odrębnego postępowania organu nadzoru budowlanego. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła M. S., która zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – tj. art. 7, art. 8, art. 76 § 1 w związku z art. 75 § 1,art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 136 § 1 w związku z art.78 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi M. S. podniosła, że organ nie rozpoznał całej sprawy, która została wszczęta jej wnioskiem. Poza oceną organu pozostały wskazywane przez nią roboty budowlane wykonane przez inwestorki bez zgody organów architektoniczno – budowlanych w postaci – wymiany i powiększeniu poszycia dachu na budynku mieszkalnym, rozbudowie schodów i podmurówki, wykonanie dodatkowego wejścia do budynku od strony południowej. Podnosiła, że skoro przedmiotem sprawy było wystąpienie samowoli budowlanej w zakresie robót wskazanych przez nią we wniosku to organ winien wydać rozstrzygnięcie w żądanym zakresie. Organ nie mógł pominąć przeprowadzenia postępowania w tym zakresie i uznać, że powinno być ono przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Skoro przedmiotem wniosku w sprawie było wystąpienie samowoli budowlanej w zakresie wykonania konkretnie wskazanych we wniosku robót, to zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. oraz zasadami postępowania administracyjnego – zasadą prawdy obiektywnej – art. 7 k.p.a., zasadą pogłębiania zaufania do obywateli – art. 8 k.p.a., zasadą zupełności postępowania dowodowego – art. 77 §1 k.p.a. organ winien wypowiedzieć się co do wszystkich zgłoszonych przez nią żądań i ustalić czy w przedmiotowym budynku doszło do wymiany i powiększenia poszycia dachowego, rozbudowy schodów oraz podmurówki, wykonania dodatkowego wejścia do budynku od strony południowej . Podniosła, że PINB nie wypowiedział się co do całości dokonanej samowoli budowlanej i już w odwołaniu wskazywała na istotne braki postępowania dowodowego. Jej zdaniem organ odwoławczy winien odnieść się do postawionych zarzutów. Organ odwoławczy bez szczególnego uzasadnienia decyzji, z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uznał, że w tym zakresie może wszcząć nowe postępowanie. W ocenie skarżącej doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przedwczesne umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy nie ustalono pełnego zakresu samowoli budowlanej. Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M. S. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art.7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001 ; I SA 1110/01, LEX 75 516). Decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art.107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej- do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w art.11 k.p.a. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż organ odwoławczy, nie dokonał wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy, jak również nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu sporządzonym do wydanej decyzji. Nadto należy zauważyć iż organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, odnosząc się między innymi do stawianych zarzutów decyzji organu pierwszej instancji( vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.02.2003; II SA/Gd 2232/02). Należy zauważyć, że w przypadku wszczęcia postępowania przez stronę to tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot tego żądania( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.07.1999 r. syg. akt IV SA 1632/ 96, LEX nr 47890). Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania, w tym jego zakresu. W żadnym stopniu organ nie może dokonywać samodzielnego wyboru w jakim zakresie będzie rozpoznawał żądanie skierowane przez stronę. W niniejszej sprawie M. S. w swoim wniosku z [...] września 2014 roku określiła zakres żądania. W związku organ miał obowiązek przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające, w tym czy doszło do samowoli budowlanej w zakresie wymiany i powiększenia poszycia dachowego przedmiotowego budynku, rozbudowy schodów oraz podmurówki oraz wykonania dodatkowego wejścia do budynku od strony południowej. Organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a.- podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wydając rozstrzygnięcie organy są zobowiązane do przestrzegania procedury administracyjnej, a zatem do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodne z art. 77 § 1 k.p.a. oraz uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W sytuacji gdy poza ustaleniami i oceną organu pozostała część żądania strony zarzuty skargi w zakresie naruszenia wskazanych przepisów postępowania należy uznać za zasadny. Organy ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzą pełne postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym we wniosku i tę część żądania obejmą zakresem rozstrzygnięcia. Sąd biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.