VIII SA/Wa 956/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "organ odwoławczy" lub "Dyrektor ARiMR"), w wyniku rozpoznania zażalenia "[...]" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. (dalej: "skarżąca" lub "Spółka"), działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej: "organ I instancji") z [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. 1.2. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Dyrektor ARiMR, powołując się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji wskazał, że P. M. wnioskiem z [...] czerwca 2011 r., działając na zasadzie art. 73 k.p.a., w imieniu skarżącej wystąpił o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (uwierzytelnionych kserokopii) wskazanych przez siebie dokumentów, argumentując to "zamiarem realizacji swoich uprawnień do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym pisemnego odniesienia się do zgromadzonych przez organ materiałów, których strona nie otrzymała w postępowaniu i nie była informowana o ich treści, zgłoszenia ewentualnych żądań dowodowych, w tym dowodów co do treści dokumentów, o których odpisy wnosi". Poniósł również, że charakter i objętość, ilość załączników wyklucza praktycznie sporządzenie przez niego odpisów w sposób tradycyjny. 2.1. Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. (nr [...]) organ I instancji odmówił wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia wskazał art. 73 i art. 74 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że skarżąca wnioskując o wydanie kserokopii z akt w żaden sposób nie uzasadniła swojej prośby, jak także nie podała żadnego powodu, dla którego kserokopie są jej niezbędne. Nadto w ramach uprawnień do czynnego udziału w każdym stadium postępowania Spółce trzykrotnie udostępniono akta przedmiotowego postępowania w celu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz sporządzenia odpisów z akt. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej co do argumentu o ilości i znacznej objętości wnioskowanych dokumentów, a ograniczenie dostępu do wydanych akt dotyczyło jedynie przewidzianych godzin pracy urzędu, w pozostałym zaś zakresie co do wykonania odpisów skarżąca nie miała żadnych ograniczeń. Ponadto wskazał, iż organ nie ma również możliwości udostępnienia jakiegokolwiek sprzętu powielającego osobom nie mającym uprawnień do wejścia do strefy administracyjnej urzędu. Na potwierdzenie swoich racji organ przywołał kilka orzeczeń sądów administracyjnych w tej materii. 3.1. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podniosła, że żądanie objęte wnioskiem w jej ocenie całkowicie wypełnia dyspozycję art. 73 k.p.a. Wskazała, iż wobec częstych elementarnych błędów popełnianych przez Biuro Powiatowe ARiMR w B., złożenie wyczerpujących żądań dowodowych, zastrzeżeń co do zgromadzonego materiału w sprawie (w szczególności do dokumentów, których nie otrzymywała w postępowaniu) stanowi ważny interes strony. Zdaniem skarżącej odmowa wydania odpisów stanowi przejaw utrudniania stronie realizacji jej praw do pełnego wyjaśnienia sprawy, jak także zgłoszenia żądań dowodowych mogących wskazywać na błędy organów. Oceniła, że organ posiada możliwości techniczne w swoim lokalu w zakresie udostępnienia kserokopiarki, jednak ta okoliczność w jej przekonaniu nie była powodem odmowy wydania żądanych dokumentów, lecz brak dobrej woli ze strony organu. W pozostałym zakresie skarżąca przytoczyła ten sam komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego powołany uprzednio we wniosku z [...] czerwca 2011 r. Uznała w konsekwencji, że wykazała się ważnym interesem występując o udostępnienie wskazanych dokumentów. 4.1. Postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Powołując się na orzecznictwo administracyjne organ odwoławczy podniósł, że stosowanie art. 73 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy i dotyczy tylko odpisów uwierzytelnionych, które stają się nowymi dokumentami, regułą zaś jest samodzielne wykonywanie "zwykłych" (nie uwierzytelnionych) odpisów przez stronę zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. Zauważył w dalszej kolejności, że wniosek skarżącej dotyczył zarówno prawa do wglądu do akt sprawy, jak i wydania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy ze względu na okoliczności podniesione we wniosku (ważny interes strony). Ocenił następnie, że rozstrzygnięcie organu I instancji w tym ostatnim zakresie było prawidłowe, bowiem skarżąca nie wykazała, iż nie mogła skorzystać z możliwości sporządzenia notatek, kopii, odpisów, samo natomiast uwierzytelnienie nie służy, według jego przekonania, zapoznawaniu się z aktami sprawy, lecz utrwaleniu w formie dokumentu informacji z nich wynikających. Dodatkowo powielił pogląd organu I instancji, iż okoliczności dotyczące udostępnienia stronie akt sprawy w celu wykonania z nich odpisów (art. 73 k.p.a.) nie budzą żadnych wątpliwości. Prawo to nie zostało stronie w żaden sposób ograniczone, zatem w ocenie organu słuszną była ocena, że skarżąca nie wykazała ważnego swojego interesu występując z przedmiotowym żądaniem. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem skarżącej w zakresie niemożności "tradycyjnego" wykonania odpisów akt ze względu na ich ilość czy objętość, jako przyczynę uniemożliwiającą wydanie kopii uwierzytelnionych akt. Podał, że nie istnieją żadne przeszkody do tego, aby skarżącej po uprzednio wyrażonej zgodzie został zapewniony dostęp do akt sprawy w celu wykonania, np. ich fotokopii. Zauważył również, że organ I instancji w podjętym rozstrzygnięciu odniósł się jedynie do kwestii sporządzenia uwierzytelnionych kopii dokumentów i w tym zakresie jest ono prawidłowe, natomiast za niezasadne organ odwoławczy uznał stanowisko tego organu o braku po jego stronie możliwości technicznych (udostępnienie kserokopiarki) do wykonania żądanych kserokopii (powołał się na wyrok WSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2785/10). Jednak zaznaczył, że kontrola administracyjna postanowienia organu I instancji dotyczyła jedynie oceny kwestii sporządzenia i wydania uwierzytelnionych kopii akt sprawy, otwarty natomiast pozostaje w jego przekonaniu drugi z aspektów wniosku, tj. umożliwienie stronie sporządzenia kserokopii z akt sprawy. 5.1. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie z [...] sierpnia 2011 r. Spółka wnosząc o uchylenie postanowień organów obydwu instancji, zarzuciła naruszenie art. 73 k.p.a. Powtórzyła argumentację dotyczącą spełnienia przez skarżącą przesłanki ważnego interesu, jak również o braku dobrej woli ze strony organów administracji. Oceniła, iż stanowi to klasyczny przykład przekroczenia uznania administracyjnego. Dodała, że wniosek dotyczył łącznie ponad stu stron dokumentów, w tym załączników graficznych, których strona nie była w stanie samodzielnie opisać. 6.1. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Podniósł, że skarga stanowi powtórzenie argumentów złożonego uprzednio zażalenia, do której szczegółowo odniósł się w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. 7.1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 73 § 1 k.p.a. (obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.), Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zmieniony przepis art. 73 § 2 k.p.a. stanowi zaś, że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Wskazana regulacja określa dwa odrębne uprawnienia strony. Uprawnienie strony do wglądu w akta sprawy, o jakim mowa w art. 73 § 1 k.p.a., obejmujące zapoznanie się z treścią wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych danej sprawy, jak też utrwalenie na własny użytek wiadomości zawartych w aktach sprawy przez ich notowanie, kopiowanie lub wykonanie odpisów. W tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń z wyjątkiem tego, że prawo to przysługuje stronie. Uzyskanie natomiast uwierzytelnionych odpisów, a uwzględniając nowe techniki potwierdzonych kopii kserograficznych, pozostaje pod kontrolą organu administracyjnego. Z tego względu przepis art. 73 § 2 k.p.a. odnośnie uwierzytelnienia odpisów z akt sprawy wymaga od strony ważnego interesu w uzyskaniu tego dokumentu. Pojęcie "ważnego interesu strony" w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Wykładni należy zatem dokonywać przy uwzględnieniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności takich jak: wyrażona w art. 7 zasada słusznego interesu obywatela, zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej zawarta w art. 8 k.p.a., zasada zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu z art. 10 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym strona nie może być traktowana jako jeden z elementów (podmiotowych i przedmiotowych) postępowania, ale zasadniczy jego podmiot. Przepisy postępowania administracyjnego z reguły powinny być interpretowane raczej jako gwarancja zapewnienia stronie prawa w postępowaniu administracyjnym i obrony przed silniejszym w tym postępowaniu organem, gdyż w naturze postępowania administracyjnego jest to, że organ ma z założenia pozycję władczą. Nie powinny więc być przepisy postępowania traktowane i interpretowane w taki sposób, jakby miały służyć wygodzie organu. Oczywiście należy też mieć na uwadze i to, że przepisy postępowania służą i innym celom ogólnym, takim jak chociażby sprawność tego postępowania, jego praworządność. Mając na uwadze wskazane cele w orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie przyjęła się raczej szeroka wykładnia "ważnego interesu" w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. Interesem tym może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych (przykładowo wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt SA/Łd 770/96, publik. nr LEX 31771, wyrok NSA z 2 września 2009 r. sygn. akt II GSK 19/09). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy dostrzec, że skarżąca we wniosku z [...] czerwca 2011 r. powołała się na ważny interes polegający na zamiarze realizacji uprawnień do czynnego udziału w postępowaniu, uzyskania możliwości odniesienia się do zgromadzonych materiałów. Wskazywała na obszerność tych materiałów i trudność dokonania z nich odpisów (były to między innymi zdjęcia i mapy). Informowała jednocześnie, że jest gotowa udzielić pomocy w kopiowaniu przy udostępnieniu mu kserokopiarki w biurze organu. W postanowieniu z [...] czerwca 2011 r. organ I instancji odmówił udostępnienia uwierzytelnionych odpisów, uzasadniając to wbrew treści wniosku, brakiem jakiegokolwiek uzasadnienia prośby i nie wskazaniem żadnego powodu, dla którego kserokopie są niezbędne, organ powołał się też na trzykrotny dostęp do akt. Poinformował też o braku możliwości udostępnienia kserokopiarki, choć nie wyraził wprost w sentencji postanowienia odmowy sporządzenia kopii (co zauważył organ odwoławczy). Organ odwoławczy zaakceptował w pełni stanowisko organu I instancji. W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie niewłaściwie zinterpretowały przepis art. 73 § 2 k.p.a. dokonując zawężającej wykładni pojęcia ważnego interesu. Ponadto organ odwoławczy stwierdzając, że żaden przepis nie nakłada na organ administracji obowiązku sporządzania odpisów dokumentów z akt postępowania z wyjątkiem sytuacji, gdy strona nie może samodzielnie wykonać odpisów, zdaje się nie zauważać obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r. nowelizacji przepisu art. 73 k.p.a., a więc opiera się na nieaktualnym stanie prawnym. Jednocześnie Sąd pragnie zauważyć, iż jako podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy błędnie wskazuje art. 134 k.p.a. (regulujący kwestię niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do jego wniesienia), zamiast art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Sąd pragnie również zauważyć, iż organy orzekające wydając dwa postanowienia odmowne z dość obszernymi uzasadnieniami poświęciły tej odmowie znacznie więcej czasu i zaangażowania niż wymagałoby pozytywne rozpoznanie wniosku skarżącego. W zaistniałym stanie rzeczy, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a.