VIII SA/Wa 957/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przywrócenia naruszonych stosunków wodnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego A. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w ramach niniejszej sprawy była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2013 r. znak [...], na podstawie której ww. organ po rozpoznaniu odwołania A. K. (dalej określany również jako "strona" lub "skarżący") od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy C. z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] zobowiązującej ww. do przywrócenia stanu poprzedniego gruntu na nieruchomości obejmującej działkę oznaczoną nr ew. [...] w C. poprzez: 1) udrożnienie rowu melioracyjnego na działkach o nr ew. [...] i nr [...]; 2) wykonanie w drodze dojazdowej do budynku mieszkalnego na działce nr [...] przepustu komunikacyjnego o średnicy minimum 50 mm; 3) zasypanie wykopanej bruzdy odwadniającej na działce nr [...] w sąsiedztwie działki nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji I instancji. Powyższa decyzja została poprzedzona postępowaniem administracyjnym, w toku którego ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte z urzędu w rezultacie stwierdzenia przez Wójta Gminy C., że zasypanie rowu biegnącego przez działkę nr ew. [...] o którym to fakcie dokonujący go A. K. powiadomił organ, może powodować zakłócenie stosunków wodnych na gruncie, gdyż rów ten służył do odprowadzania nadmiaru wody z rowów przy drodze gminnej ul. F. w miejscowości C. W rezultacie przeprowadzonego postępowania i dokonanych w jego toku ustaleń, przede wszystkim w oparciu o opinię biegłego z zakresu robót wodno-melioracyjnych, organ przyjął, że A. K. wykonując samowolnie roboty w postaci zasypania biegnącego przez jego nieruchomość rowu, spowodował zmianę stanu wody na gruncie. Z treści wywodów organu wynika, że A. K. realizując projekt budowlany zasypał rów melioracyjny biegnący przez działki nr [...] i [...], wykonał zjazd z drogi gminnej tj. z ul. F. oraz drogę dojazdową na swoją posesję. Powyższe roboty wobec nie wybudowania przepustu komunikacyjnego w osi istniejącego rowu melioracyjnego, którym prowadzone są wody ze zlewni drogi gminnej stworzyły przeszkodę w odprowadzeniu spływu powierzchniowego, który negatywnie oddziałuje na grunty sąsiednie. Zmiana ta jednocześnie powoduje szkody w konstrukcji dróg gminnych oraz utrzymuje wysoki poziom wód gruntowych na działkach sąsiednich. W wydanej opinii biegły określił kierunek spływu powierzchniowego jako północno-wschodni. Wskazał, że przed wykonaniem robót w postaci zasypania rowu, wody spływu powierzchniowego przemieszczały się przez działkę nr [...] rowem melioracyjnym, który łączył się z rowem drogowym drogi powiatowej i powinien prowadzić wody opadowe do rzeki S. Ponadto rów melioracyjny zlokalizowany na działce [...] spełniać powinien również funkcję odbiornika wód gruntowych dla obszaru z nimi sąsiadującego, utrzymując optymalny poziom wody na gruncie. Do chwili dokonania zmian parametrów rowu na długości 15 m, rów ten był tranzytowym odcinkiem odprowadzającym wody opadowe ze zlewni ul. F. Reasumując organ podał, że zasypanie rowu melioracyjnego szkodliwie oddziałuje na grunty sąsiednie. Dotyczy to głównie wstrzymania odpływu wód z pasa komunikacyjnego ul. F., w tym odwodnienia korpusu drogi. Stan taki utrzymujący się od wielu miesięcy mógł przyczynić się do osłabienia konstrukcji drogi gminnej i trwałości nawierzchni asfaltowej w wyniku wahań temperatury w okresie grudzień 2011 r. i marzec 2012 r. Powyższe oznacza, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 29 ustawy Prawo wodne, a to uprawniało organ do nakazania A. K. przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie poprzez wykonanie nakazanych w treści decyzji prac. W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym ustalenia, będące efektem błędów popełnionych przez pracowników Urzędu Gminy w C., podczas prowadzonego postępowania administracyjnego. Przedstawiając w odwołaniu dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, skarżący wyeksponował fakt, że kluczowe znaczenie dla całej sprawy są ustalenia, że rów biegnący przez jego działkę wykonany został nielegalnie oraz, że rów ten nie jest ujęty w ewidencji urządzeń melioracyjnych. Również w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2008 r. wydanej przez Wójta Gminy C., na podstawie której wykonany został projekt zagospodarowania działki brak jest wskazań odnoszących się do rowu melioracyjnego. On zaś jako właściciel ma prawo zagospodarować teren zgodnie z ustalonymi w decyzji warunkami, natomiast organ ma możliwość zapewnienia odprowadzenia nadmiaru wód z ulicy F. z pominięciem jego posesji. Odnosząc się do złożonej w sprawie opinii biegłego, skarżący podniósł, że jej rzetelność i wiarygodność budzi poważne zastrzeżenia, gdyż zawiera wiele wątków niezgodnych ze stanem faktycznym oraz nieścisłości kolidujące ze stanowiskami innych podmiotów wypowiadających się w sprawie. SKO w R. orzekając, po rozpoznaniu odwołania, o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, przytoczyło następującą argumentację: W jego ocenie decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała opinia sporządzona przez biegłego z zakresu robót wodno-melioracyjnych T. G. Podzieliło i uznało za uzasadniony wniosek opinii, że skarżący dokonał zmiany stanu wód na działce nr [...], która szkodliwie oddziałuje na konstrukcję nasypu drogi gminnej ul. F. poprzez nieskuteczność odwodnienia korpusu drogi rowami drogowymi. Ponadto zablokowanie odpływu wód opadowych poprzez zasypanie rowu melioracyjnego powoduje podniesienie poziomu zwierciadła wód gruntowych na działkach sąsiednich. W kontekście zarzutów skarżącego braku rzetelności i wiarygodności przedmiotowej opinii, SKO wskazało, że sprawa była poprzednio dwukrotnie przedmiotem rozpoznania tegoż organu, który w rozstrzygnięciach kasacyjnych wskazywał m.in. na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o wyjaśnienia biegłego do zgłoszonych przez skarżącego uwag i zastrzeżeń dotyczących sporządzonej opinii. Zalecenia te w ocenie SKO zostały wykonane. Organ odwoławczy podniósł, że analizując całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne uzasadniające nakazanie skarżącemu przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [...] tj. udrożnienie rowu melioracyjnego oraz wykonanie w drodze dojazdowej do budynku mieszkalnego przepustu komunikacyjnego, a także zasypanie wykonanej bruzdy odwadniającej. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego zarzutów, SKO wskazało, że: 1) okoliczność braku dokumentacji technicznej rowu melioracyjnego nie zmienia faktu istnienia tego rowu na działkach skarżącego i nie świadczy, że rów ten wykonany został nielegalnie i może być w każdej chwili zasypany ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) skarżący kupując działkę w 2008 r. świadomy był istnienia rowu odwadniającego na działkach, które zakupił i wiedział czemu ten rów służy, winien zatem liczyć się z niedogodnościami z tego wynikającymi; 3) okoliczność, że w wydanej skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy nie jest wspomniane o istnieniu rowu, nie upoważniała skarżącego do zasypania rowu, skoro rów ten faktycznie istniał i służył do odwadniania ulicy F. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że została podjęta w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym ustalenia i jako wydana w takich okolicznościach jest wadliwa, w związku z czym uzasadniony jest wniosek o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi przytoczył przebieg postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie ze szczególnym wyeksponowaniem, w jego ocenie, uchybień, wad oraz nieprawidłowości których dopuściły się organy obu instancji w jego przebiegu. Skarżący swoje wywody i wnioski sprowadził do następujących zagadnień, które w jego ocenie są kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.: 1) stwierdzenie, że rów biegnący przez jego działki został wykopany nielegalnie; 2) na taką ocenę tego rowu wpływ ma przede wszystkim fakt, że rów ten nie jest ujęty w ewidencji urządzeń melioracyjnych, którą prowadzi w imieniu Marszałka Województwa [...] Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W.; 3) w otrzymanej przez niego decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie warunków zabudowy nie ma jakichkolwiek odniesień do rowu melioracyjnego; 4) na podstawie ww. decyzji został wykonany projekt zagospodarowania działki, który został pozytywnie uzgodniony z Wójtem Gminy i projekt ten nie uwzględnia rowu melioracyjnego. Ponadto w treści uzasadnienia skargi skarżący zawarł obszerną polemikę z treścią opinii wydanej przez biegłego z zakresu gospodarki wodno-melioracyjnej, wykazując jej uchybienia, nierzetelności i braki. W odpowiedzi na skargę organ SKO w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, że – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. Stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo – organ II instancji w całości zaakceptował ustalenia organu I instancji, co pozwala na postawienie organom administracji prowadzącym postępowanie zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej "k.p.a."). Powyższe w oczywisty sposób przełożyło się na braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie nie ustaliły, jaki charakter w rozumieniu przepisów Prawa wodnego miał rów melioracyjny przeprowadzony przez nieruchomość skarżącego. Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 239 poz. 2019, dalej określana jako "Upw") zagadnienie melioracji wodnych normuje w rozdziale 3 "Melioracje wodne" w Dziale IV "Budownictwo wodne". W myśl art. 70 ust. 1 Upw melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej upraw oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów (art. 70 ust. 2 Upw). Do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się m.in. rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz drenowania (art. 73 ust. 1 pkt 1 i 1a Upw). Ustawodawca w art. 77 ust. 1 Upw określił, iż utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, zatem także rowów i drenowań, należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – tej spółki. Z kolei w myśl art. 77 ust. 2 Upw, jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1 cyt. przepisu nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonania. Obowiązek ten może być zamieszczony w treści samego pozwolenia wodnoprawnego lub stanowić przedmiot odrębnej decyzji (tak: J. Szachułowicz, Nowe prawo wodne z komentarzem Lexis-Nexis, Warszawa 2003 r., s. 178). W myśl art. 140 ust. 1 Upw organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest co do zasady starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zatem w razie, gdy właściciele gruntów nie wykonują obowiązku utrzymywania urządzenia melioracji szczegółowych, starosta ustala w drodze decyzji, szczegółowe zakresy i terminy wykonania takiego obowiązku. Brak utrzymania w należytym stanie rowu melioracyjnego, jako urządzenia zaliczonego do melioracji szczegółowych, do którego doszło nawet wskutek jego zasypania, nie daje uprawnień organowi gminy do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 29 Upw, może natomiast być przesłanką do wydania stosownej decyzji przez starostę, który określi w trybie art. 77 ust. 2 Upw, szczegółowe zakresy i terminy wykonania obowiązku utrzymania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. Inaczej mówiąc, zmiana stanu wody na gruncie może polegać także na ingerencji w urządzenia melioracyjne, w takim przypadku art. 77 ust. 2 Upw ma charakter lex specialis w stosunku do normy art. 29 ust. 3 Upw, umieszczonej w Dziale I Upw "Zasady ogólne". W rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły, czy zasypanie przez skarżącego rowu na jego działce nr [...] było ingerencją w urządzenie melioracyjne szczegółowe w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 1 Upw. Organy posiłkując się opinią biegłego T. G. przyjęły, że zaspanie przez skarżącego rowu znajdującego się na stanowiącej jego własność działce nr [...] spowodowało wstrzymanie odpływu wód z pasa komunikacyjnego ulicy F., w tym odwodnienia korpusu tej drogi. Po obu stronach ulicy nastąpiło podniesienie poziomu wód i widoczne nawodnienie gruntów. Twierdzeniom tym zaprzecza skarżący, powołując się na oświadczenia osób zamieszkujących na tym terenie. Powyższe pozostaje we wzajemnej sprzeczności. Należy jednoznacznie ustalić z całą pewnością, czy w ogóle doszło do zmiany stanu wody na działkach nr [...] i [...] i czy zasypanie rowu przebiegającego przez te działki doprowadziło do zmiany stosunków wodnych w rozumieniu art. 29 ust. 1 Upw. Powyższe bowiem ustalenie jest konieczną przesłanką do podjęcia przez organ działań opisanych w art. 29 ust. 3 Upw. Sąd stwierdza ponadto, że ustalenia organów powinny być sformułowane w sposób jednoznaczny, jasny. W tym kontekście należy doprowadzić do kategorycznych ustaleń, nie do przyjęcia są tezy i wnioski w treści opinii biegłego w których nagminnie pojawiają się stwierdzenia "należy przypuszczać", "trudno określić", "prawdopodobnie". Sąd ma świadomość trudności zrekonstruowania stanu faktycznego odnoszącego się do regulacji stanu wody na gruncie, ale rolą organów jest jak najbardziej obiektywne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie do przyjęcia jest, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji są w większości opisem podejmowanych w sprawie czynności i przeprowadzonych dowodów. Organy powinny doprowadzić do ustaleń przesądzających o legalności bądź nielegalności rowu, który przebiegał przez działki skarżącego oraz do wyjaśnienia, czy i jak zasypanie tego rowu wpłynęło na stan wody na gruncie w kontekście twierdzeń skarżącego oraz oświadczeń mieszkańców na które skarżący się powołuje. Ponadto przy analizowaniu tych kwestii należy wziąć pod uwagę spostrzeżenia skarżącego, wielokrotnie podnoszone w składanych przez niego pismach, sprowadzające się do rozwiązania sprawy uregulowania stanu wód na tym terenie przez odprowadzenie wody z rowów biegnących po obu stronach drogi gminnej wzdłuż ulicy F. do rowu przy ul. S. z jednoczesnym przywróceniem drożności tych rowów. Ma to także znaczenie dla treści ewentualnej decyzji, co do nakazania przywrócenia stanu poprzedniego, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w rozumieniu art. 29 Upw. W ponownym postępowaniu organy przeprowadzą postępowanie według wskazań zawartych w treści niniejszego uzasadnienia, w tym z uwzględnieniem swojej kompetencji w odniesieniu do mających zastosowanie w sprawie urządzeń wodnych w kontekście przywołanych wyżej uregulowań Upw. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając z urzędu po myśli z art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.