VIII SA/Wa 96/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącej M. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] (dalej jako "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") odmówił M. M. wznowienia postępowania w sprawie z wniosku o przyznanie płatności na 2014 r. złożonego przez inny podmiot. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że M.M. w dniu 2 listopada 2015 r. (data stempla pocztowego) złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie przyznania płatności z wniosku innego podmiotu na 2014 r. Przytaczając treść art. 145 § 1 k.p.a. zauważył, że ww. przepis dotyczy jedynie strony, a M. M. nie jest stroną postępowania a świadkiem z wniosku innego podmiotu. Postępowanie w sprawie przyznania płatności może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika ubiegającego się o płatności i tylko on jest stroną takiego postępowania mającą interes prawny w nabyciu konkretnego uprawnienia. Interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Pismem z dnia 19 listopada 2015 r. M.M. wniosła zażalenie na ww. postanowienie Kierownika ARiMR. Podniosła, że zasadny dla pełnego wyjaśnienia sprawy był wniosek o włączenie do akt sprawy dokumentacji związanej z wnioskiem złożonym przez ANR za 2014 r., w tym wydanego rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności do działek objętych konfliktem krzyżowym, a także dokumentów ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie płatności ANR w związku z ujawnieniem nowych istotnych dla prawa ANR okoliczności. Za błędny uznała pogląd organu I instancji, że co do zasady stroną w sprawie jest jedynie wnioskodawca, z wniosku którego postępowanie zostało wszczęte. Stroną jest bowiem każdy kto ma interes prawny albo jego interesu dotyczy rozstrzygnięcie w sprawie. Wobec zaś konfliktu interesów skarżącej i ANR (tj. innego podmiotu), który nie jest sporny w postępowaniu ze względu na skierowanie wniosku o dopłaty do tożsamych gruntów jej prawa jako strony są oczywiste. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej jako "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Kierownika ARiMR z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że dniu 14 maja 2014 r. M. M. złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich. Podczas przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku wystąpił konflikt kontroli krzyżowej polegający na zadeklarowaniu przez dwóch rolników (tj. M. M. oraz Agencję Nieruchomości Rolnych) działek o nr ewidencyjnych [...] i [...]. W toku postępowania M. M. wniosła o udostępnienie, włączenie do akt sprawy dokumentacji prowadzonej dla drugiej strony konfliktu krzyżowego i jednocześnie wniosła o wznowienie postępowania w sprawie wszczętej na wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych. Dyrektor ARiMR wskazał, że wznowienie postępowania zgodnie z art. 147 k.p.a. następuje z urzędu lub żądanie strony. M. M. nie jest jednak stroną postępowania w sprawie dotyczącej innego podmiotu, tj. Agencji Nieruchomości Rolnych. Jest jedynie podmiotem, który jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem, bowiem jak wskazuje w swoim zażaleniu dokumentacja ze sprawy ANR mogłaby mieć wpływ na prawidłowe wyjaśnienie okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Od interesu prawnego należy zaś odróżnić interes faktyczny. Ponadto w sprawie dotyczącej wniosku Agencji Nieruchomości Rolnych nie została wydana decyzja ostateczna, a z art. 145 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie może być wznowione w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Dlatego też organ I instancji zasadnie odmówił wznowienia postępowania. Pismem z dnia 7 stycznia 2016 r. M. M. (dalej jako "skarżąca") wniosła skargę na ww. postanowienie organu odwoławczego. Wniosła o uchylenie postanowień organów ARiMR obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała swoją dotychczasową argumentację dotyczącą posiadanego przez nią interesu prawnego w sprawie dotyczącej wniosku ANR za 2014 r. Podniosła, że zasadny dla pełnego wyjaśnienia sprawy był jej wniosek o włączenie do akt sprawy dokumentacji związanej z wnioskiem złożonym przez ANR za 2014 r., w tym wydanego rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności do działek objętych konfliktem krzyżowym, a także dokumentów ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie płatności ANR w związku z ujawnieniem nowych istotnych dla prawa ANR okoliczności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja dotycząca konfliktu krzyżowego skarżącej z ANR. Z powyższą dokumentacją zapoznawali się pełnomocnicy skarżącej. Nadto dodał, że o prawie otrzymania pomocy dla jednej strony konfliktu krzyżowego nie decyduje odmowa przyznania płatności drugiej stronie. Organ ARiMR ma za zadanie ustalenie której ze stron konfliktu przysługuje płatność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej zwana "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie o odmowie wznowienia postępowania naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania jest instytucją o charakterze nadzwyczajnym i jako takie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Stwierdzenie faktu występowania jednej z przyczyn wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 k.p.a. rodzi po stronie właściwego organu konieczność wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Odmowa wznowienia postępowania możliwa jest zaś w razie gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W myśl art. 149 § 2 k.p.a. podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy stanowi postanowienie o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów z art. 148 k.p.a. Na tym też etapie organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony. Zgodnie bowiem z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W ocenie Sądu, organy obu instancji nieprawidłowo, a co najmniej przedwcześnie zastosowały w niniejszej sprawie art. 149 § 3 k.p.a. odmawiając wznowienia postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że skarżąca w piśmie z dnia 2 listopada 2015 r. (data stempla pocztowego) dla pełnego wyjaśnienia jej wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za 2014 r. wnosiła o włączenie do akt ww. sprawy dokumentacji związanej z wnioskiem złożonym przez ANR za 2014 r., w tym wydanego rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności do działek objętych konfliktem krzyżowym, a także dokumentów ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie płatności ANR w związku z ujawnieniem nowych istotnych dla prawa ANR okoliczności. Zdaniem Sądu, wbrew temu co wywiodły organy obu instancji, z ww. pisma nie wynika jednoznacznie, że skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej wniosku innego podmiotu o przyznanie płatności. Z przedmiotowego pisma wynika raczej, że skarżąca wnosiła jedynie o przeprowadzenie dowodu w trybie art. 78 § 1 k.p.a. polegającego na włączeniu dokumentów dotyczącego ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności innemu podmiotowi. Pomimo tego, Kierownik ARiMR nie podejmując żadnych kroków w celu ustalenia rzeczywistych intencji skarżącej uznał, że ww. pismo stanowi jej wniosek o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej wniosku innego podmiotu, tj. Agencji Nieruchomości Rolnych i odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania z powodu nieposiadania przez skarżącą przymiotu strony. Działając w powyższy sposób organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. bowiem nie podjął wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji powyższego nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego niezbędnego do jej załatwienia. Dyrektor ARiMR utrzymując zaś w mocy ww. rozstrzygnięcie i podzielając co do zasady argumentację organu I instancji uchybił dodatkowo art. 138 § 1 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że również z zażalenia skarżącej nie wynika w jednoznaczny sposób, że jej intencją było wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej wniosku innego podmiotu o przyznanie płatności. Z przedmiotowego zażalenia, podobnie jak z poprzedniego pisma wynika raczej jedynie, że skarżąca również wnosiła jedynie o włączenie dokumentów ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności innemu podmiotowi. Stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie istnieją jednak poważne i uzasadnione wątpliwości czy skarżąca złożyła w ogóle wniosek o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej innego podmiotu, czy też jej faktyczną intencją było tylko żądanie przeprowadzenia dowodu polegającego na włączeniu dokumentów ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności innemu podmiotowi. W celu wyjaśnienia powyższych wątpliwości niezbędnym jest uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji. Sąd administracyjny nie może bowiem ustalać stanu faktycznego sprawy za organy administracji. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji obowiązany będzie wezwać skarżącą w celu jednoznacznego sprecyzowania i wyjaśnienia czy jej intencją było wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej wniosku innego podmiotu o przyznanie płatności, czy też wnosiła ona jednak jedynie o przeprowadzenie dowodu w trybie art. 78 § 1 k.p.a. polegającego na włączeniu dokumentów ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności innemu podmiotowi. Dopiero zaś po wyjaśnieniu powyższego organ będzie mógł wydać stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. W związku z powyższym, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzec jak punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 i art. 209 p.p.s.a.