VIII SA/Wa 964/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. L. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej w W. z dnia 2 sierpnia 2016 r. nr K/VII/41/2016 w przedmiocie wydania opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej w nią mocy uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w W. z dnia 28 kwietnia 2016 r. o nr 185/2016 KA-1708/13/2016; 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej w W. na rzecz skarżącej A. L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej "[...]WIF w [...]") z dnia [...] lutego 2016 r. ([...]) w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] udzielonego A. L. pozytywnie zaopiniowało wniosek [...]WIF w [...]. W dniu 22 czerwca 2016 r. do Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej (dalej: "Prezydium NRA") wpłynęło zażalenie A. L. na ww. uchwałę z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, działając w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej uchwałą nr K/VII/41/2016 z dnia 2 sierpnia 2016 r. na podstawie art. 39 ust.1 pkt 10 oraz art. 38 ust.3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991r. o izbach aptekarskich (jt. Dz.U. z 2014r. poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.i.a."), art. 138 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2016, poz. 23; dalej: "k.p.a."), § 1 pkt 1 lit. b uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia 3 lutego 2012 r. Nr VI/9/2012 w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej orzekło o utrzymaniu w mocy uchwały nr 185/2016 KA-1708/13/2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r. pozytywnie opiniującej zamiar cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu uchwały Prezydium NRA wskazało na obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 106 k.p.a. Wyjaśniło, że postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania opinii w sprawach udzielenia lub cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek lub hurtowni na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji przez WIF w [...] rozstrzygającej o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia. Wskazało, że naruszenia stwierdzone w aptece polegające na prowadzeniu obrotu z przedsiębiorcami posiadającymi zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej nasuwają poważne wątpliwości co do kompetencji personelu fachowego, w szczególności jeśli chodzi o osobę kierownika apteki. Powyższe sprawia, że organy samorządu nie mogą pozostać obojętne wobec wykrytych uchybień, które podważają fakt posiadania przez podmiot, na rzecz którego wydane zostało zezwolenie, rękojmi należytego prowadzenia apteki. Prezydium NRA powołując się na przepis art. art. 99 ust. 4a i art. 101 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej: "Prawo farmaceutyczne") wskazało, że zarówno podmiot ubiegający się lub posiadający zezwolenie winien posiadać rękojmię należytego prowadzenia apteki, bo to on jest odpowiedzialny za prowadzoną działalność - prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jak i zatrudniona przez ten podmiot osoba odpowiedzialna za prowadzenie apteki (kierownik). W niniejszej sprawie z ustaleń inspekcji farmaceutycznej wynika natomiast, że kierownik apteki nie wypełnia prawidłowo swoich obowiązków dopuszczając do prowadzenia obrotu wbrew przepisom ustawy Prawo farmaceutyczne, ewentualnie działalność ta prowadzona jest poza jego wiedzą, niemniej każda z tych sytuacji obciąża podmiot, na rzecz którego udzielono zezwolenie i pozwala wątpić w to, czy posiada on nadal rękojmię należytego jej prowadzenia. Podniósł również, że w przypadku przedsiębiorcy doszło w wyniku ustaleń dokonanych w trakcie kontroli w aptece i ujawnienia prowadzenia obrotu z podmiotami nieuprawnionymi do zakwestionowania rzetelności w zakresie prowadzonej działalności. Ustalenie, że podmiot dopuszczał się działań sprzecznych z prawem sprawiło zatem, że przestał on dawać gwarancję, że prowadzona przezeń działalność będzie wykonywana prawidłowo, tym samym zasadne jest w oparciu o przedstawione ustalenia inspekcji, wyrażenie pozytywnej opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego jako, że podmiot posiadający zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. W uzasadnieniu uchwały organ ustosunkował się obszernie do zarzutów podnoszonych w zażaleniu. Pismem z dnia 30 sierpnia 2016 r. A. L. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając uchwale z 2 sierpnia 2016 r. naruszenie przepisów tj.: 1. prawa materialnego: art. 104 ust. 2b Prawa farmaceutycznego poprzez niewłaściwe zastosowanie; 2. postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania mimo występowania przesłanek; b) art. 106 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu zawisłym przed Okręgową Radą Aptekarską, w tym brak możliwości udziału w posiedzeniu Okręgowej Rady Aptekarskiej; c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającej na ustaleniu stanu faktycznego sprawy; d) art. 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy; e) art. 76 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie domniemania prawdziwości okoliczności stwierdzonych we wniosku Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, a także poprzez brak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści wniosku Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego; f) art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 29 pkt 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. nr 41, poz. 179 ze zm.) poprzez brak sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego leżącego u podstaw pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej; g) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji i nieusunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej oraz poprzedzającej ją uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...], a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący obszernie uzasadnił zarzuty w niej podnoszone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż te, które w niej zostały podniesione. Sąd stwierdza bowiem, że zarówno zaskarżona uchwała, jak i utrzymana nią w mocy uchwała organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, a akt administracyjny dotknięty taką wadą jest nieważny (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie [...]WIF w [...] zwrócił się do Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] o zaopiniowanie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przez stronę skarżąca apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Organ opisał stwierdzone naruszenia podczas kontroli apteki i wskazał podstawę prawną cofnięcia zezwolenia. Organy samorządu aptekarskiego zaopiniowały pozytywnie wniosek złożony przez organ nadzoru farmaceutycznego, powołując się m.in. na przepis art. 106 § 1 k.p.a. Tymczasem wskazany przepis znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy istnieje wyraźna norma prawa materialnego, która uzależnia wydanie decyzji w sprawie od zajęcia stanowiska przez inny organ. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 106 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepis ten określa jedynie zasady i tryb współdziałania, czyli dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych współdziałania (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1996, s. 467), z uwzględnieniem jednakże pierwszeństwa przepisów szczególnych, ustanawiających inne reguły i zasady współdziałania. Analogiczne stanowisko wyrażane jest także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. o sygn. akt OPK 14/98, publ. ONSA 1999, nr 3, poz. 80). Tak więc, sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć wyłącznie w sensie procesowym, tzn. że stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji w tym sensie, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zwrot powyższy nie może być natomiast odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową (materialną) decyzji administracyjnej od stanowiska innego organu czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska, bowiem nie jest ono wiążące dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Innymi słowy, przepis art. 106 k.p.a. reguluje jedynie zasady i tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, nie jest natomiast samoistną podstawą takiego współdziałania, bowiem to musi wynikać z przepisów szczególnych. Przepis art. 106 k.p.a. zatem sam w sobie nie wyznacza kompetencji organu samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w sprawie o wydanie lub cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej lub o zmianę zezwolenia, kompetencja w tym zakresie musi wynikać z przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, który to przepis musi z kolei nakazywać organowi administracji publicznej zasięgnięcie takiej opinii przed podjęciem decyzji w ww. zakresie. W ocenie Sądu, na gruncie obowiązującego stanu prawnego, przepisami wyznaczającymi kompetencję organów samorządu aptekarskiego w ww. zakresie nie są te wskazane w uchwale Prezydium ORA OIA w [...] ani wskazane w uchwale Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, a mianowicie art. 39 ust.1 pkt 10 oraz 38 ust.3 u.i.a. oraz ar. 7 ust. 2 pkt 7, art. 28 i art. 29 pkt 1 i 5 u.i.a. a także art. 99 ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Wyżej wymienione przepisy stanowią bowiem normy, które statuują jedynie ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu oraz współdziałania z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Te ogólne uprawnienia nie stwarzają jednak dla organu samorządu aptekarskiego podstawy do działania w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a., a z art. 99 ust. 1 lub 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne nie wynika, by orzekanie o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzje w ww. zakresie podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez współdziałania z organem samorządu aptekarskiego. Skoro więc w obowiązującym stanie prawnym brak jest materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ inspekcji farmaceutycznej do współdziałania z organem samorządu aptekarskiego na podstawie art. 106 § 1 k.p.a., to Prezydium ORA OIA w [...] w takiej sytuacji nie miało podstaw do podejmowania postanowienia - uchwały w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Oznacza to, że uchwała (postanowienie) Prezydium ORA OIA w [...] wydana została bez podstawy prawnej i jako taka dotknięta jest wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. Również uchwała - postanowienie Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej dotknięte jest tą samą wadą nieważności, bowiem utrzymuje w mocy nieważną uchwałę - Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...]. Z tego też względu Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu podjętych w sprawie uchwał (postanowień), stwierdzając ich nieważność. Sąd wskazuje przy tym, że nie budzą wątpliwości kompetencje samorządu aptekarskiego do wydawania opinii określone w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, które zawierają upoważnienie dla tego samorządu do "wydawania opinii" w przedmiocie udzielania i cofania zezwoleń (koncesji) na prowadzenie aptek lub hurtowni. Jednakże ustawa o izbach aptekarskich, oprócz norm materialnych, posiada własną regulację procesową dotyczącą zaskarżenia aktów samorządu aptekarskiego i nie czyni odwołania do norm kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach przez nią nie uregulowanych. Powyższe potwierdza art. 19 ust. 1, który przewiduje, że od uchwał okręgowych rad aptekarskich w sprawach, o których mowa w art. 4, art. 18 ust. 3 i art. 18a, przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Aptekarskiej, która podejmuje w tej sprawie uchwałę. Z kolei art. 19 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że na uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej, o których mowa w ust. 1 oraz art. 4f ust. 1, służy zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że akty samorządu w postaci wydawanych opinii nie są wymienione w katalogu spraw, od których przysługuje odwołanie. Oznacza to, że wydawana opinia samorządu ma walor stanowiska tego organu, a złożona do akt postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki - podlega ocenie podobnie jak opinia biegłego. Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), bowiem skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata. Na koszty te składają się wpis sądowy 100 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa 17 zł.