VIII SA/Wa 97/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]na rzecz skarżącej M. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] (dalej jako "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. o odmowie udostępnienia akt, działając na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") odmówił w związku z wnioskiem M. M. z dnia 2 listopada 2015 r. (data stempla pocztowego) włączenia do akt sprawy rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie płatności innego podmiotu. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że M. M. w dniu 2 listopada 2015 r. (data stempla pocztowego) złożyła wniosek o włączenie do akt sprawy rozstrzygnięcia wydanego w sprawie o przyznanie płatności z wniosku innego podmiotu na 2014 r. Wyjaśnił, że z uprawnień wskazanych w art. 73 § 1 i 2 k.p.a. może skorzystać tylko ten, kto brał udział w postępowaniu administracyjnym jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego nie ma prawa żądać udostępnienia mu akt (dokumentów) posiadanych przez organ administracyjny. M. M. nie jest zaś stroną postępowania a świadkiem z wniosku innego podmiotu. Interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Pismem z dnia 19 listopada 2015 r. M.M. wniosła zażalenie na ww. postanowienie Kierownika ARiMR. Zdaniem żalącej się zasadny dla pełnego wyjaśnienia sprawy był wniosek o włączenie do akt sprawy dokumentacji związanej z wnioskiem złożonym przez ANR za 2014 r., w tym wydanego rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności do działek objętych konfliktem krzyżowym, a także dokumentów ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie płatności ANR w związku z ujawnieniem nowych istotnych dla prawa ANR okoliczności. Za błędny uznała pogląd organu I instancji, że co do zasady stroną w sprawie jest jedynie wnioskodawca, z wniosku którego postępowanie zostało wszczęte. Stroną jest bowiem każdy kto ma interes prawny albo jego interesu dotyczy rozstrzygnięcie w sprawie. Wobec zaś konfliktu interesów skarżącej i ANR (tj. innego podmiotu), który nie jest sporny w postępowaniu ze względu na skierowanie wniosku o dopłaty do tożsamych gruntów jej prawa jako strony są oczywiste. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej jako "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Kierownika ARiMR z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że dniu 14 maja 2014 r. M. M. złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich. Podczas przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku wystąpił konflikt kontroli krzyżowej polegający na zadeklarowaniu przez dwóch rolników (tj. M. M. oraz Agencję Nieruchomości Rolnych) działek o nr ewidencyjnych [...] i [...]. W toku postępowania M. M. wniosła o udostępnienie, włączenie do akt sprawy dokumentacji prowadzonej dla drugiej strony konfliktu krzyżowego i jednocześnie wniosła o wznowienie postępowania w sprawie wszczętej na wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych. Dyrektor ARiMR wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy. M. M. nie jest jednak stroną postępowania w sprawie dotyczącej innego podmiotu, tj. Agencji Nieruchomości Rolnych. Jest jedynie podmiotem, który jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem, bowiem jak wskazuje w swoim zażaleniu dokumentacja ze sprawy ANR mogłaby mieć wpływ na prawidłowe wyjaśnienie okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Od interesu prawnego należy zaś odróżnić interes faktyczny. Dlatego też organ I instancji zasadnie odmówił włączenia do akt sprawy dokumentacji z innego postępowania, a tym samym udostępnienia i wglądu do powyższych akt sprawy wszczętej na wniosek innego podmiotu. Pismem z dnia 7 stycznia 2016 r. M. M. (dalej jako "skarżąca") wniosła skargę na ww. postanowienie organu odwoławczego. Wniosła o uchylenie postanowień organów ARiMR obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała swoją dotychczasową argumentację dotyczącą posiadanego przez nią interesu prawnego w sprawie dotyczącej wniosku ANR za 2014 r. Podniosła, że zasadny dla pełnego wyjaśnienia sprawy był wniosek o włączenie do akt sprawy dokumentacji związanej z wnioskiem złożonym przez ANR za 2014 r., w tym wydanego rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności do działek objętych konfliktem krzyżowym, a także dokumentów ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie płatności ANR w związku z ujawnieniem nowych istotnych dla prawa ANR okoliczności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja dotycząca konfliktu krzyżowego skarżącej z ANR. Z powyższą dokumentacją zapoznawali się pełnomocnicy skarżącej. Nadto dodał, że o prawie otrzymania pomocy dla jednej strony konfliktu krzyżowego nie decyduje odmowa przyznania płatności drugiej stronie. Organ ARiMR ma za zadanie ustalenie której ze stron konfliktu przysługuje płatność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej zwana "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarówno bowiem zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie o odmowie udostępnienia akt – włączenia do akt sprawy rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie płatności innego podmiotu naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, organy obu instancji rozpoznając wniosek skarżącej z dnia 2 listopada 2015 r. (data stempla pocztowego) niezasadnie zastosowały przepisy o których mowa w rozdziale 3 k.p.a. dotyczące udostępniania akt. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl z kolei art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zauważyć należy, że skarżąca w swoim piśmie z dnia 2 listopada 2015 r. dla pełnego wyjaśnienia jej wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za 2014 r. wnosiła o włączenie do akt sprawy dokumentacji związanej z wnioskiem złożonym przez ANR za 2014 r., w tym wydanego rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności do działek objętych konfliktem krzyżowym, a także dokumentów ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie płatności ANR w związku z ujawnieniem nowych istotnych dla prawa ANR okoliczności. Zdaniem Sądu, wbrew temu co wywiodły organy obu instancji, z ww. pisma nie wynika, aby skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie akt. Z przedmiotowego pisma wynika raczej jedynie, że skarżąca wnosiła o przeprowadzenie dowodu w trybie art. 78 § 1 k.p.a. polegającego na włączeniu do akt sprawy ww. dokumentów związanych z wnioskiem złożonym przez Agencję Nieruchomości Rolnych o przyznanie płatności za 2014 r. Zgodnie z ww. przepisem żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Z kolei stosownie do art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzenia dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba, że mają one znaczenie dla sprawy. Kierownik ARiMR błędnie uznał, że pismo z dnia 2 listopada 2015 r. stanowi wniosek skarżącej o udostępnienie akt i wydał postanowienie w którym odmówił włączenia do akt sprawy rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie płatności innego podmiotu z powodu nieposiadania przez skarżącą przymiotu strony. Działając w powyższy sposób organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 74 § 2 w związku z art. 73 k.p.a. bowiem przepisy te jako dotyczące udostępniania stronie akt w ogóle nie miały zastosowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 2 listopada 2015 r. dotyczącym żądania przeprowadzenia dowodu w trybie art. 78 § 1 i 2 k.p.a. Jeśli zaś Kierownik ARiMR miał wątpliwości co do tego jakie są rzeczywiste intencje skarżącej, tj. czy wnosi ona o udostępnienie akt czy też o przeprowadzenie dowodu, winien ją wezwać w celu sprecyzowania żądania. Organ I instancji zaniechał jednak powyższego czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dyrektor ARiMR utrzymując zaś w mocy ww. rozstrzygnięcie i podzielając co do zasady argumentację organu I instancji uchybił dodatkowo art. 138 § 1 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że również z zażalenia skarżącej nie wynika aby wnosiła ona o udostępnienie akt w sprawie dotyczącej wniosku innego podmiotu o przyznanie płatności. Z przedmiotowego zażalenia, podobnie jak z poprzedniego pisma wynika raczej, że skarżąca wnosiła jedynie o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących wniosku innego podmiotu. Wyjaśnić w tym miejscu również należy, że organ administracji publicznej nie uwzględniając żądania strony zgłoszonego w trybie art. 78 § 1 k.p.a. nie wydaje postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Przyczyny odmowy przeprowadzenia żądanego przez stronę w toku postępowania dowodu organy administracji publicznej winny wskazać w swoich decyzjach kończących postępowanie w sprawie o przyznanie płatności, które to następnie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji winien więc rozpoznać w trybie art. 78 § 1 i 2 k.p.a. wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodów o których mowa w jej piśmie z dnia 2 listopada 2015 r., tj. uwzględnić ww. żądanie lub odmówić jego uwzględnienia. W związku z powyższym, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzec jak punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 i art. 209 p.p.s.a.