VIII SA/Wa 975/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania K O (dalej: "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna oraz odsetek ustawowych w związku z opieką nad mężem J O. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Wójt Gminy W odmówił przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna, wnioskowanego na męża. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, aby przyznać prawo do zasiłku dla opiekunów w okresie od 1.07.2013 r. do 14.05.2014 r. wraz z odsetkami i na okres od 15.05.2014 r. na czas ważności orzeczenia o niepełnosprawności, konieczne jest aby osoba uprawniona w tym okresie spełniała warunki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.2012 r. Zdaniem organu I instancji skarżąca nie spełnia wszystkich warunków, od których zależało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem pracuje i utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, o łącznej powierzchni 1,6425 ha przeliczeniowych i powinna być ubezpieczona w KRUS, a także pozostaje w związku małżeńskim, a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje z tytułu opieki nad małżonkiem lub małżonką. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymało w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że w dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów, której przepisy określają, na jakich warunkach jest możliwe nabycie uprawnienia do otrzymania zasiłku dla opiekunów, a także zasady, zgodnie z którymi będą one ustalane i wypłacane. Podstawowy warunek określono w art. 1 i art. 2 ust. 1 tej ustawy. Wskazano w nich, że zasiłek dla opiekunów przysługuje osobom, które w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie uznanego za niekonstytucyjny art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz.1548 oraz z 2013 r., poz. 1557). Ten warunek w przedmiotowej sprawie nie został spełniony. Nie nastąpiło w sprawie wygaśnięcie z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. W tej sprawie przyznano bowiem stronie prawo do świadczenia na czas określony, tj. do dnia 30 kwietnia 2013 r. Wraz z nadejściem tego terminu, strona straciła prawo do świadczenia, przy czym nie nastąpiło to z mocy prawa, lecz wynikało z treści samej decyzji. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że skoro zasiłek dla opiekuna nie przysługuje, to zbędne jest badanie przesłanek do jego przyznania na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podnoszona w odwołaniu okoliczność dotycząca kontynuacji orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża z 8 maja 2013 r. nie wywiera skutku prawnego w postaci nabycia prawa do ubiegania się o zasiłek dla opiekuna, zaś mogłaby ewentualnie mieć znaczenie w przypadku ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 16 a ust. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 po. 992), poprzez jego błędną interpretację czego konsekwencją jest pozbawienie skarżącej prawa do świadczenia podczas gdy, interpretacja powyższych przepisów powinna zostać dokonana z uwzględnieniem trudnej sytuacji życiowej skarżącej jak i celowości; 2. błędne ustalenie, iż z uwagi na wygaśniecie świadczenia pielęgnacyjnego dla wymienionego w dniu 30 kwietnia 2013 roku i nie złożenie kolejnego wniosku o wskazane świadczenie przez jego żonę - nie została spełniona przez skarżącą przesłanka ubiegania się o przyznanie zasiłku dla opiekuna (art. 1 i 2 Ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów...), podczas gdy organy zaniechały ustalenia z jakich powodów skarżąca nie złożyła przedmiotowego wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, czy w przypadku złożenia takiego wniosku świadczenie by przysługiwało. Czy gospodarstwo rolne jest faktycznie użytkowane przez rodzinę skarżącej i czy przynosi jakiekolwiek dochody, czego konsekwencją było nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. 3. nie rozważenie przez organa administracji możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 25 Ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego; 4. sprzeczność zaskarżonego postanowienia z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, a w szczególności z art. 67 ust. 1 i 2 oraz z art. 68 ust. 1, 2 i 3 poprzez naruszenie praw obywatelskich w tym zwłaszcza do opieki mimo posiadania przez Jerzego Olesia znacznego stopnia niepełnosprawności od kwietnia 2012 roku do 30 maja 2015 roku. Na rozprawie skarżąca podniosła, że w maju 2013 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o nowe orzeczenie o niepełnosprawności męża, ale urzędniczka powiedziała, że świadczenie nie należy się, ponieważ skarżąca winna się najpierw zatrudnić, a następnie zwolnić. To był ustny wniosek i ustna odpowiedź. Nie wystąpiła natomiast z wnioskiem o specjalny zasiłek opiekuńczy, ponieważ nie wiedziała, że taki jej służy, a 1 lipca 2014 r. poinformowano ją, że może starać się o zasiłek dla opiekuna. Nie jest prawdą, że skarżąca ma ponad 1 ha ziemi, bo ma 0,48 ha, nie jest ubezpieczona w KRUS, ziemia jest współwłasnością kilku osób, użytkuje ją mieszkający oddzielnie syn skarżącej (protokół rozprawy z 26 marca 2015 r. k. 18 akt). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rolą organów pomocy rodzinie przyznających świadczenia rodzinne jest właściwe rozpoznanie treści żądań (wniosków) strony zwracającej się o przyznanie świadczenia, z uwzględnieniem aktualnej sytuacji faktycznej i prawnej strony, jak również wyjaśnianie treści przepisów prawnych, które w sprawie mogą znaleźć zastosowanie. Czynności te winny mieć miejsce już na etapie formułowania przez stronę żądania (wniosku), albowiem od jego kształtu (treści) zależy zakres przedmiotowy sprawy, a w konsekwencji ewentualne uzyskanie lub nie prawa do odpowiedniego do sytuacji strony świadczenia. W przypadku wniosku skarżącej organy orzekające nie wyjaśniły wszechstronnie jakiej treści było żądanie (wniosek) z 23 maja 2014 r. Z akt sprawy nie wynika, by skarżąca została poinformowana o zmianie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w oparciu, o którą przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne. Co istotne, nie pouczono skarżącej, o wprowadzeniu nowego świadczenia – specjalnego zasiłku opiekuńczego – który w pewnym zakresie miał zastąpić uprzednie świadczenie pielęgnacyjne, przyznane skarżącej w związku z koniecznością opieki nad mężem od 1 marca 2012 r do 30 kwietnia 2013 r. tj. na czas ważności orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. Rolą organów orzekających zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca przedłożyła do akt administracyjnych orzeczenie o stopniu niepełnosprawności J O z 8 maja 2013 r, było poinformowanie o przesłankach przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - art. 25 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r, poz.567) a następnie wyjaśnienie o jakie świadczenie rodzinne skarżąca wnosi. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Ustawa ta została uchwalona w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy art. 11 ust. 1 i 3 wspomnianej ustawy stanowiły, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych (art. 11 ust. 1). Decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasały z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust. 3) tj. z dniem 30 czerwca 2013 r. Regulacja ta wygaszała więc decyzje, którymi przyznano świadczenia pielęgnacyjne na podstawie przepisów, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. tj. przed 1 stycznia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. zwrócił uwagę, że interesy osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną miały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nie zostały zabezpieczone przez ustawodawcę w należyty sposób. Trybunał podkreślił, że naruszono tym samym bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, mająca przywrócić to bezpieczeństwo, określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 lipca 2013 r. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi była decyzja, odmawiająca przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad mężem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że skarżącej nie przysługuje zasiłek dla opiekuna, gdyż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane skarżącej decyzją SKO w R z [...].06.2012 r. znak [...] nie wygasło z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r., lecz z powodu upływu okresu na jaki zostało przyznane, w związku z wydaniem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony. Okoliczność tą należało wziąć pod uwagę pouczając skarżącą o przysługującym jej świadczeniu w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, czego nie uczyniono. Zauważyć też należy, że orzeczeniem z dnia 8 maja 2013 r., złożonym do akt na etapie nowego wniosku, Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R orzekł o zaliczeniu J O (męża skarżącej) do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 maja 2015 r., wskazując, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 5 marca 2012 r. W tym bowiem dniu, co wynika z akt sprawy, złożony został pierwotny wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności i od którego ustalono znaczny stopień niepełnosprawności w orzeczeniu z dnia 17 kwietnia 2012 r. Jako symbol przyczyny niepełnosprawności podano symbol 10-N, tj. taki sam symbol, jak w orzeczeniu, z dnia 17 kwietnia 2012 r., zaliczającym J O do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 kwietnia 2013 r. Istnieje zatem ciągłość w orzeczeniu o znacznym stopnia niepełnosprawności. We wszystkich orzeczeniach wskazano ten sam symbol przyczyny niepełnosprawności, tj. 10-N, a wniosek o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności złożony 5 marca 2013 r. został złożony w terminie wynikającym z przepisów prawa. Zgodnie bowiem z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328 z późn. zm.) - osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o wydanie orzeczenia o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, nie wcześniej niż 30 dni przed upływem ważności posiadanego orzeczenia. Należy jednak jednocześnie mieć na względzie okoliczność, jak już wcześniej podniesiono, że uchwalenie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13), uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Wprawdzie Trybunał orzekał w odniesieniu do osób, którym wygasło świadczenie z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r., jednakże należy uwzględnić okoliczność, że także osoby które miały przyznane świadczenie pielęgnacyjne na czas określony - ze względu na czasowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - miały zapewnione prawo do kontynuacji tego świadczenia w przypadku ponownego ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia, co wynikało z treści art. 24 ust. 3 a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r. W tym miejscu należy podkreślić, że przepis art. 25 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, pozwala na skuteczne ubieganie się o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez osoby, którym w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r. z powodu upływu terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2014 r. na warunkach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego, również jeżeli osoby te nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nieustalenie rzeczywistych intencji strony skutkuje natomiast wadliwością przeprowadzonego postępowania. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to bowiem również ustalenie sytuacji faktycznej strony. W przypadku wniosku skarżącej organy orzekające nie wyjaśniły wszechstronnie jakiej treści było żądanie (wniosek) z 23 maja 2014 r. W ocenie Sądu organy obu instancji nie dochowały należytej staranności w ustaleniu, o jakie świadczenie rodzinne ubiega się skarżąca w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Rolą organów administracji winno być rozważenie, czy wniosek skarżącej rozpatrzyć w trybie art. 25 ustawy o zasiłkach dla opiekunów. Organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Przede wszystkim organ powinien czuwać nad tym, aby skarżąca w postępowaniu nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i 9 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie, niewyjaśnienie sytuacji skarżącej, skutkowało przeprowadzeniem postępowania ograniczającego się li tylko do ustalenia okoliczności, odnoszących się do przesłanek z art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Kwestia zaś specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 25 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, pozostały poza zainteresowaniem organów. Okoliczności wspomniane nie pozostają zaś bez znaczenia, w szczególności w kontekście brzmienia przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przeprowadzając ponownie postępowanie rolą organów będzie pouczenie skarżącej o przesłankach przyznania również specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie wyjaśnienie o jakie świadczenie rodzinne skarżąca wnosi. Dopiero wówczas, po ustaleniu rzeczywistej treści wniosku skarżącej, organy uprawnione będą do rozpoznania sprawy merytorycznie. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.