VIII SA/Wa 976/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.: dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania D B (dalej: "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] odmawiającą umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres 1 lutego 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. w kwocie [...] zł. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Wójt Gminy J zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (zasiłku rodzinnego, dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, dodatku z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania) na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, dalej: "u.ś.r."). Świadczenia te uznano za nienależne w związku z tym, że córka skarżącej – dziecko uprawnione do zasiłku rodzinnego urodziła własne dziecko, o czym skarżąca nie poinformowała ośrodka pomocy społecznej. Pismem z 12 maja 2014 r. skarżąca wystąpiła do Wójta o umorzenie kwoty [...] zł wraz z odsetkami w całości. Prośbę swą motywowała trudną sytuacją rodzinną i finansową. Podawała, że jest bezrobotna, bez prawa do zasiłku, nie posiada żadnych dochodów. Ma problemy zdrowotne od lat, leczy się w kilku poradniach specjalistycznych, brakuje jej pieniędzy na leki i inne wydatki. Organ zlecił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który potwierdził podawane przez skarżącą okoliczności. Skarżąca zamieszkuje i prowadzi sama gospodarstwo domowe, nie posiada własnych środków utrzymania. Synowie zamieszkują u rodziny, gdzie odpracowują dług, jaki skarżąca zaciągnęła na wymianę dachu. Od miesiąca listopada 2013 r. skarżąca jest objęta pomocą w formie zasiłków okresowych oraz celowych. Skarżąca ponosi koszty związane z utrzymaniem domu, tj. opłata za wodę w kwocie [...] zł za okres trzech miesięcy, energię elektryczną w kwocie [...] zł za okres 2 miesięcy, Internet w kwocie [...] zł miesięcznie, zakup butli z gazem w kwocie [...] zł miesięcznie. Wójt ww. decyzją z [...] czerwca 2014 r. odmówił umorzenia kwoty [...] zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że za szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych uważa się wyjątkową sytuację, w jakiej w danej chwili znalazła się rodzina, występującą okazjonalnie, składającą się ze zbiegu wydarzeń wykraczających poza możliwość ludzkiej zapobiegliwości. W ocenie organu do takiej okoliczności nie można zaliczyć sytuacji materialno-bytowej, zawodowej, zdrowotnej i rodzinnej rodziny skarżącej, która od lat jest taka sama, a skarżąca nie wykazuje starań, aby ją poprawić. Rodzina nie współpracuje z pracownikiem socjalnym, aby poprawić swoją sytuację, chociażby poprzez złożenie przez synów skarżącej wniosków do ZUS o ustalenie prawa do renty socjalnej. Ponadto, jeśli skarżąca nie jest w stanie obecnie spłacić jednorazowo kwoty [...] zł, może ubiegać się o rozłożenie na raty lub odroczenie terminu płatności. Skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odwołaniu wskazała, że nie posiada pieniędzy, korzysta z pomocy opieki społecznej, ma przyznany zasiłek okresowy. Nie może iść do pracy bo jest chora i pomaga córce w opiece nad dzieckiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy J. W uzasadnieniu swej decyzji z [...] lipca 2014 r. organ wskazał, że decyzja o umorzeniu na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter uznaniowy. SKO podzieliło ocenę organu I instancji, że sytuacja skarżącej jest trudna, to jednak na tle osób uprawnionych i korzystających ze świadczeń rodzinnych nie jest na tyle szczególna aby zastosować ulgę umorzenia. Zdaniem organu skarżąca jest osobą w wieku aktywności zawodowej, a obecna jej sytuacja nie ma charakteru trwałego. Udzielenie ulgi umorzenia należy ocenić jako przedwczesne. Zdaniem organu przed umorzeniem kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych zasadne jest skorzystanie z innych możliwości ulg w spłacie, tj. rozłożenia płatności na raty czy odroczenie terminu płatności. Takie podejście stanowi m.in. wyważenie interesu społecznego z indywidualnym interesem wnioskującego o ulgę. Skarżąca nie godząc się z decyzją SKO w R, wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej zmiany i umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. W skardze powtórzyła wcześniej podnoszoną we wniosku o umorzeniu i w odwołaniu do SKO argumentację dotyczącą jej trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej. Wskazała, że jej sytuacja majątkowa jest bardzo zła i praktycznie nie ma żadnej szansy na jej zmianę. Z kwoty jaką otrzymuje z pomocy społecznej nie jest w stanie się utrzymać i spłacać raty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podstawę materialnoprawną decyzji organów administracyjnych w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej: "ustawa"). Stosownie do art. 30 ust. 9 ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że organ podejmuje decyzję o umorzeniu w ramach uznania administracyjnego. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i innych przepisach k.p.a. jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są w tym przypadku nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela a także z zasadami sprawiedliwości społecznej. W przypadku decyzji uznaniowych kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego (jak w wyroku NSA z dnia 16 listopada 1999 r. w sprawie III SA 7900/98, LEX nr 47243) Nie ulega wątpliwości, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanej, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanej świadczeń nie pogorszy jej sytuacji na tyle, że będzie ona zmuszona ubiegać się o kolejne świadczenia. Organ musi więc ustalić, czy okoliczności takie jak wiek, stan zdrowia, stan rodzinny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędne potrzeby bytowe swoje i swojej rodziny, i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Te okoliczności rzutują na sytuację rodzinną zobowiązanej. Jej szczególnie uzasadniona sytuacja jest bowiem przesłanką możliwości umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń. Podstawowym kryterium oceny zasadności umorzenia nienależnie pobranych świadczeń jest zatem sytuacja rodzinna zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Jednakże w tym zakresie nie chodzi wyłącznie o możliwości finansowe skarżącej. Równie istotnym elementem podlegającym ocenie przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie jest sytuacja zdrowotna, realna możliwość poprawienia sytuacji majątkowej przez skarżącą, przy uwzględnieniu osobistych możliwości i realiów lokalnego rynku pracy. Uwzględniając te kryteria rozważania organów w ocenie sądu nie pozwalają na ich akceptację, są bowiem zbyt dowolne, niepoparte skonkretyzowaną argumentacją. Dokonując oceny decyzji Kolegium z punktu widzenia wymogów procesowych, Sąd stwierdza, że część zaskarżonej decyzji, mająca stanowić jej uzasadnienie, zawiera przedstawienie ustaleń organu I instancji. Tymczasem, co do istoty sprawy, którą powinno być rozważenie zasadności wniosku skarżącej o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, Kolegium w istocie nie odniosło się. Własne stanowisko i rozważania organu odwoławczego ograniczyły się do stwierdzenia, że decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia ma charakter uznaniowy oraz, że organu I instancji jest w tym zakresie zgodna z obowiązującym prawem. Organ wskazał również na możliwości odroczenia terminu płatności zadłużenia oraz możliwość rozłożenia należności na raty. Dla stwierdzenia, że decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego jest prawidłowa i poddaje się kontroli sądu, tak lakoniczne stwierdzenia są niewystarczające, albowiem nie wiadomo jakimi w istocie przesłankami kierował się organ wydając decyzję o takiej właśnie treści. Z tych względów uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca obarczona podobnymi wadami zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. W poddanej kontroli sądowej sprawie organy obu instancji nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie dokonały wszechstronnej analizy aktualnej sytuacji w jakiej znajduje się skarżąca. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika jak dokładnie kształtuje się sytuacja materialna skarżącej, w jakiej wysokości zasiłki otrzymuje, jakie są jej wydatki na utrzymanie, żywność, leczenie, środki czystości. Dopiero bowiem uwzględnienie wszystkich niezbędnych kosztów utrzymania i zestawienie ich z uzyskiwanymi dochodami może pozwolić na wyczerpującą analizę, czy spłacenie należności jest możliwe. Organ I instancji wskazał jedynie, że skarżąca utrzymuje się z zasiłków z pomocy społecznej i ponosi koszty utrzymania domu, które wymienił. Organy obu instancji nie zweryfikowały twierdzenia skarżącej w tym przedmiocie, że jej sytuacja finansowa jest bardzo zła i nie ma szans na jej zmianę. Nie rozważyły zatem wszystkich okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie, zwłaszcza nie wskazano w czym upatrują tymczasowości trudnej sytuacji skarżącej, w kontekście informacji z Powiatowego Urzędu Pracy z 18 lutego 2014r., z której wynika, że skarżąca od 2001 r. jest bezrobotna i nie ma dla niej ofert pracy. Nie ustalono też, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie miał wpływ na sytuację życiową skarżącej, w szczególności, czy zwrot świadczenia nie pogorszy jej sytuacji na tyle, że będzie zmuszona ubiegać się o kolejne świadczenia. To oznacza naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 9 ustawy, a także podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ mając na względzie ocenę zawartą w niniejszym uzasadnieniu, dokona analizy sytuacji życiowej skarżącej. Należy więc ustalić, czy okoliczności takie jak wiek, stan zdrowia, stan rodzinny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia skarżąca będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby bytowe i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.