VIII SA/Wa 977/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] Wójt Gminy O. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej kpa) ustalił warunki lokalizacji dla inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej [...] telefonii komórkowej sieci [...], we wsi K., gmina O., na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że niniejsza inwestycja według przedłożonej dokumentacji nie jest zaliczana do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto organ stwierdził, że w odległości od 70 do 150 metrów nie występują miejsca dostępne dla ludności. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B.W., G.W., B.C., U.B., J.S., L.L., S.D. oraz mieszkańcy wsi K.. Odwołujący się podnieśli, że zamierzona inwestycja planowana jest w odległości około 400 metrów od zabudowań wiejskich. Wyjaśnili, że są przeciwni lokalizacji tej inwestycji. Na działkach sąsiadujących prowadzą uprawę zbóż metodami tradycyjnymi na potrzeby własne oraz plantację malin ekologicznie zgodnie z certyfikatem ekologii. Oddziaływanie promieni tej stacji będzie dawało niekorzystny wpływ na strukturę gleby, która w pewnym stopniu zostanie zanieczyszczona. Przetwarzające produkty będą szkodliwe dla ich zdrowia. Ucierpi także środowisko naturalne, ptactwo i zwierzyna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedłożona przez stronę dokumentacja nie stanowi urzędowego dokumentu, zatem jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organu. Organ odwoławczy przypomniał, że w swoim wcześniejszym postanowieniu wskazywał na potrzebę szczegółowego przeanalizowania, czy zamierzona inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania odnośnie raportu i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli organ uzna, że brak jest potrzeby opracowania raportu, to powinien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy z 3 listopada 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa i ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, i swoje stanowisko uzasadnić. Organ I instancji nie dokonał należytych ustaleń w tym zakresie, lecz bez własnej oceny przyjął ustalenia wniosków końcowych. Co prawda organ I instancji zwrócił się do Starosty Powiatowego w S. i Powiatowego Inspektora Sanitarnego w sprawie interpretacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, jednakże zarówno tego wystąpienia, jak i udzielonych odpowiedzi nie można uznać za potwierdzenie, że inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, że jak podaje organ, na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, który nie jest uwidoczniony na mapie, natomiast rysunek [...] wymienionej uprzednio dokumentacji zawiera zarys budynku. Nie jest uprawnione twierdzenie, że w odległości od 70 do 150 metrów nie występują miejsca dostępne dla ludności. Zupełnie pominięto budynek mieszkalno – gospodarczy na działkach [...] i [...]. Organ I instancji obowiązany jest ustalić krąg osób mających przymiot strony w sprawie, a następnie zawiadomić o toczącym się postępowaniu, gdyż odwołanie złożyły również strony nie ujęte w wykazie. Nadto, organ powinien wyjaśnić czym kierował się ustalając strony postępowania. Ponieważ postępowanie wymaga uzupełnienia w znacznej części, dlatego organ odwoławczy orzekł, jak w sentencji decyzji. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 59 ust. 1 oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej jako "Ustawa") w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. z 2007 roku, nr 158, poz. 1105, dalej jako "rozporządzenie"), w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, polegającym na błędnym przyjęciu, że w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie jest zaliczona do kategorii przedsięwzięć zawsze bądź potencjalnie mogącego oddziaływać na środowisko zdaniem organu odwoławczego na podstawie art. 63 ust. 2 ww. ustawy wymagane jest wydanie postanowienia potwierdzającego brak obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko; naruszenie art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) poprzez pominięcie legalnej definicji pojęcia "miejsca dostępne dla ludności" i nieuprawnione i sprzeczne z w/w ustawą. Definicją uznanie, ze w odległości od 70 do 150 metrów od planowanej inwestycji występują miejsca dostępne dla ludności; naruszenie art. 107 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące do dowolnego i nie popartego dowodami stanowiska, iż organ I instancji powinien był wydać postanowienie na podstawie art. 63 ust. 2 ww. ustawy; naruszenie art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez nienależytą interpretację materiału dowodowego, które miało wpływ na wynik niniejszej sprawy; naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., polegające na podejmowaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem i nakazujących organowi I instancji wydanie postanowienia w sytuacji, gdy brak jest podstawy prawnej do wydania takiego postanowienia, co w żadnym stopniu nie sprzyja pogłębieniu zaufania Skarżącej do organów Państwa; naruszenie 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności. Podnosząc te zarzuty Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wniosła o zasądzenie kosztów procesowych wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała na treść art. 59 ust. 1 Ustawy, który stanowi, że ..Przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.". Z kolei art. 60 Ustawy stanowi, że: "Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1. określi, w drodze rozporządzenia: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2". Pełnomocnik Skarżącej wskazał, iż o tym, czy dana inwestycja może oddziaływać na środowisko nie decyduje jedynie moc anten, ale również występowanie miejsc dostępnych dla ludności. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia, oceny przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dokonuje się biorąc pod uwagę dwa parametry: * równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny; - odległość środka elektrycznego tej anteny wyznaczoną od miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż głównej osi promieniowania anteny. Nadto pełnomocnik wskazał, że "miejsce dostępne dla ludności" posiada swą definicję legalną zawartą w art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), stosownie do którego "przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego". Pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że osie promieniowania anten znajdują się na znacznych wysokościach, w odległościach granicznych brak jest tak wysokich budynków, czy budowli, a co za tym idzie nie jest możliwe przebywanie na takich znacznych wysokościach bez użycia sprzętu technicznego. Biorąc pod uwagę fakt, że miejsca dostępne dla ludności nie występują w odległościach granicznych ustalonych zgodnie z wymogami ww. rozporządzenia, planowane przedsięwzięcie nie należy do kategorii przedsięwzięć zawsze bądź potencjalnie oddziaływujących na środowisko, dlatego też rozpatrywana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ani sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, ani potwierdzenia tego faktu przez wydanie postanowienia na podstawie art. 63 ww. ustawy. Na uzasadnienie swojego stanowiska pełnomocnik skarżącej przytoczył treść orzeczeń sądów administracyjnych. Z kwalifikacji wynika też, że w zakresie przewidywanego oddziaływania na środowisko planowana inwestycja nie będzie przyczyną zanieczyszczenia powietrza, zużycia wody, odprowadzania ścieków, a więc zanieczyszczenia gleby w obszarze jej lokalizacji. Stacja nie wpływać będzie ujemnie na świat roślinny i zwierzęcy z uwagi na niewielką powierzchnię inwestycji oraz lokalny zasięg występowania pola elektromagnetycznego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Na wstępie należy wskazać, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o uchyleniu decyzji Wójta Gminy O. ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, była prawidłowa. Zgodnie z art. 71 ust. 2 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z dnia 7 listopada 2008 r.), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast w myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidując dwa rodzaje rozstrzygnięć podejmowanych w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadają im zbiorczą nazwę "decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Rozstrzygnięciami tymi są decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzja o warunkach zabudowy. Pierwsza z nich ma zastosowanie przy realizacji inwestycji, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przy realizacji celów publicznych. Realizacja inwestycji nie mających charakteru publicznego przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbywa się na zasadach i w trybie określonym w art. 59 - 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli więc w przepisach szczególnych mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to zależnie od odniesienia przewidywanej zmiany zagospodarowania terenu do celu publicznego należy zastosować właściwe urządzenia prawne, którym będzie odpowiednio decyzja o lokalizacji celu publicznego, bądź decyzja o warunkach zabudowy (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). Rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określa Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257 poz. 2573 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem. W § 3 ust. pkt 8 lit. e) rozporządzenia stwierdzono, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko w postaci instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowego wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Z brzmienia przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że wymienione w nim rodzaje przedsięwzięć o określonych w tym przepisie parametrach, zaliczone zostały do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jedynie określone uwarunkowania dotyczące danego przedsięwzięcia mogą kwalifikować je do sporządzenia raportu. Treść przytoczonego powyżej przepisu § 3 ust. pkt 8 lit. e) rozporządzenia wskazuje, że dla anteny o równoważnej mocy promieniowania izotropowo EIRP (W) 2000 i < 5000 nie będzie wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny wzdłuż osi głównej promieniowania tej anteny, będzie większa niż 150 m. Natomiast, jeżeli odległość ta jest większa niż 100 m i równa lub mniejsza niż 150 m, wówczas postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest wymagane, a raport może być wymagany. Z treścią § 3 rozporządzenia koresponduje przepis § 5 rozporządzenia. W tym ostatnim ze wskazanych przepisów, wymienione zostały okoliczności - szczegółowe uwarunkowania, związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionego w § 3, do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Oceniając inwestycję z punktu widzenia wyżej wskazanych przepisów wynika, że dopiero zaliczenie inwestycji do wskazanych wyżej przedsięwzięć spowoduje konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W tym miejscu należy odwołać się do zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. stanowiącym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a. stanowiącym, iż organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa ciężar dowodu. Organ administracji w ramach ww. obowiązków zobligowany jest między innymi, do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązki powyższe spoczywają tak na organie administracji pierwszej instancji, jak i w zakresie wyznaczonym przez art. 136 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. na organie odwoławczym. Należy wskazać, że podjęcie przez organ pierwszej instancji czynności dowodowych zmierzających do ustalenia tego czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, doprowadziłoby go do ustaleń co do konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Dopiero przeprowadzona analiza pozwoli na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia. Na marginesie trzeba podnieść, że dołączona do wniosku analiza nie jest dokumentem urzędowym i podlega ocenie na ogólnych zasadach. Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, organ pierwszej instancji powinien ustalić krąg uczestników postępowania, którym należy następnie doręczyć decyzję. W konsekwencji przyjęcia powyższych argumentów i ocen prawnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.