VIII SA/Wa 987/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "kpa") oraz art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa o COVID -19"), w wyniku rozpatrzenia wniosku M. A. (dalej: "skarżący", "strona") o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2020 r., nr [...] odmawiającą stronie prawa do zwolnienia z opłacania należnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ZUS wskazał, że w dniu [...] listopada 2020 r. strona zwróciła się z pismem o rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Po przeprowadzeniu postępowania w zakresie odszukania wniosku stwierdzono, że nie został odnotowany wniosek o zwolnienie z opłaty składek. W dniu 30 listopada 2020 r., strona zwróciła się z ponowną prośbą o zwolnienie z opłacania składek i złożyła wniosek RDZ za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W wyniku rozpoznania wniosku, 23 grudnia 2020 r. została wydana decyzja odmawiająca przedmiotowego prawa do zwolnienia z opłacania ww. należności za wskazany okres. W dniu 5 stycznia 2021 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Wskazała, że wniosek RDZ o zwolnienie z obowiązku składek za marzec, kwiecień, maj został złożony do skrzynki podawczej w siedzibie ZUS w G. przy ul. M. [...] około [...] czerwca 2020 r., tj. w wymaganym terminie. Skarżący poinformował także, że w dniu [...] listopada 2020 r. zostało zajęte jego konto bankowe na kwotę [...] zł. Po złożeniu w dniu [...] listopada 2020 r. prośby o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji okazało się, że wniosek nie został zaewidencjonowany w ZUS. W dniu [...] listopada 2020 r. po konsultacji w ZUS w G. ponownie został złożony wniosek RDZ. Skarżący podniósł, że zaistniała sytuacja nie powstała z jego winy. Organ dokonując ponownej analizy sprawy przytoczył treść art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o COVID-19. Wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami zwolnienie z opłacania składek przysługiwało na podstawie kompletnie i poprawnie wypełnionego wniosku złożonego do [...] czerwca 2020 r. Oznacza to, że dołączony przez skarżącego wniosek został złożony po terminie i nie może być rozpatrzony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący powtórzył argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i wskazał na brak jego winy w zaistniałej sytuacji. Jednocześnie podniósł, że nigdy nie zalegał z płatnościami na rzecz ZUS. Do skargi skarżący załączył kopie dotychczasowej korespondencji prowadzonej z organem w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "ppsa"), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: a) ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia; b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów; c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; d) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wyżej przedstawione kryteria należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 8 kpa organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Chodzi tutaj nie tylko o zaufanie do pojedynczego organu prowadzącego konkretne postępowanie w indywidualnej sprawie, ale przede wszystkim o budowanie zaufania obywateli do organów władzy państwowej in gremio. Zdaniem Sądu, nie ma możliwości zadośćuczynienia tej zasadzie w oderwaniu od krajowego kontekstu społecznego. Jeśli bowiem państwo wprowadza w stosunku do obywateli szereg instrumentów prawnych (ograniczeń, zakazów, nakazów) inny organ tej władzy kształtując indywidualną sytuację obywatela, dla pełnej realizacji tej zasady powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych, a przy wykładni przepisów obowiązujących winien dbać o spójność przekazu jaki władza kieruje do obywateli. Oznacza to, że organ powinien uwzględniać przy wykładni przepisów szerszy kontekst społeczny, w jakim przepisy te były wprowadzane, a także dokonać ich wykładni w taki sposób, aby obywatel, którego przepisy dotyczą, po ostatecznym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej przez organ władzy publicznej mógł mieć w dalszym ciągu racjonalne przekonanie, że nie został pokrzywdzony na skutek działań organów państwa. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zauważyć, że przepis art. 31 zp ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 stanowi, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. - w przypadku składek należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. Przepis art. 31zo ust. 1 ustawy stanowi, że na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. W przedmiotowej sprawie organ orzekający uznał, że wniosek skarżącego z [...] listopada 2020 r. o zwolnienie z opłacania należnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. został złożony po terminie, o którym mowa w przywołanym wyżej przez Sąd art. 31 zp ust. 1 pkt 1 ustawy o COVID-19, co spowodowało wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego prawa do wnioskowanego zwolnienia. Sąd zauważa, że przeprowadzone postępowanie narusza przepisy prawa, bowiem całkowicie pomija treść obowiązującego od dnia 16 grudnia 2020 r., a zatem w dacie wydania zaskarżonych rozstrzygnięć, art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, dodanego ustawą z 9 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Stanowi on w ust. 1, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Przepis art. 15zzzzzn2 ust. 2 stanowi, że w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z kolei przepis art. 15zzzzzn2 ust. 3 stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Wymaga wyjaśnienia, że omawiany przepis art. 15zzzzzn2 COVID-19 to szczególne rozwiązanie prawne, które reguluje kwestie związane z terminami w postępowaniu administracyjnym w sposób odmienny, niż w normalnych okolicznościach. Przywołana regulacja wyznacza kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom ze skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. Jednocześnie należy zauważyć, że powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491). Jak wyżej wspomniano, organ całkowicie pominął omawiany przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 i nie rozważył możliwości jego zastosowania. Z akt sprawy nie wynika żadna informacja na temat wdrożenia procedury objętej wyżej przytoczonymi normami. Tymczasem okoliczności sprawy wskazują, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19. Opisany w art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19 termin 30 czerwca 2020 r. do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności należy uznać za przewidziany przepisami prawa administracyjnego termin do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki. Organ stwierdził uchybienie temu terminowi, czyniąc to w decyzji z [...] grudnia 2020 r. i w utrzymującej ją w mocy z [...] września 2021 r., czyli w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Powyższe oznacza, że obowiązkiem organu było podjęcie dodatkowych czynności, których zaniechał. Po stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia wniosku organ winien zawiadomić stronę o uchybieniu terminu (art. 15 zzzzzn2 ust. 1), wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2) oraz pouczyć o treści ust. 3 tego przepisu wydłużającego termin tygodniowy z art. 58 § 2 k.p.a. do terminu 30 dni. W ocenie Sądu, brak zastosowania regulacji art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 i przedwczesne wydanie rozstrzygnięcia o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania należnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. narusza nie tylko przywołane przepisy, ale i zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), w świetle której, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób w sposób budzący zaufanie do organów (art. 8 kpa). W ponownie prowadzonym postępowaniu, wobec wniosku skarżącego organ wdroży omówioną wyżej procedurę przewidzianą w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Jednocześnie Sąd zauważa, że skarżący zaakcentował również w skardze okoliczność złożenia wniosku o zwolnienie około [...] czerwca 2020 r. Powyższą okoliczność podnosił on również w toku postępowania przed organem, w tym we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Okoliczności te organ pominął i nie uczynił ich przedmiotem badania. Skoro bowiem organ zdecydował się na możliwość złożenia dokumentów w skrzyni podawczej ZUS Inspektorat w G., to przejął tym samym na siebie ciężar przeciwstawienia się odmiennym twierdzeniom swoich klientów. W realiach przedmiotowej sprawy mimo podnoszonych w tym zakresie uwag przez skarżącego nie wyjaśniono wynikających w tym zakresie wątpliwości, co również miało wpływ na ustalony w sprawie stan faktyczny, a w konsekwencji na wydane rozstrzygnięcie. Z powyższych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2020 r.