VIII SA/Wa 988/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. "Prawo budowlane" (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623; dalej: "Prawo budowlane"), po rozpoznaniu odwołania K. R. (dalej: "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] nakazującej K. R. dokonanie rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego polegającej na wykonaniu ganku o wymiarach 2,40 m x 4,00 m, usytuowanego na działce nr ew. [...] w m. [...], gm. [...] – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na skutek pisma R. L. z dnia 22 maja 2013 r., organ I instancji w dniu [...] czerwca 2013 r. przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości o nr ew. [...] w m. [...] gm. [...]. W trakcie oględzin ustalono m.in., że na terenie tejże działki została wykonana rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez wykonanie murowanego ganku osłaniającego drzwi wejściowe do budynku, który jest zarazem pomieszczeniem technicznym, przynależnym do budynku, tworzącym z nim wspólną bryłę. Dobudowa została wykonana ok. 1998 roku przez K. R. (inwestora). Organ powiatowy uznał, że R. L. nie przysługuje przymiot strony postępowania. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. strony zostały poinformowane o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o ganek o wymiarach 2,40 m x 4,00 m, usytuowanego na działce nr ew. [...] w m. [...], gm. [...]. Następnie w dniu [...] lipca 2013 r. zostały przeprowadzone ponowne oględziny, potwierdzające wcześniejsze ustalenia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania omawianego ganku. Wskutek niewypełnienia ww. obowiązku, decyzją z dnia [...] września 2013 r. organ I instancji działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego o ganek posiadający wym. 2,40 x 4,0 m na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] oraz uporządkowanie terenu po robotach rozbiórkowych. W złożonym odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2013 r. Uzasadniając skarżący podniósł, iż budynek drewniany mieszkalny wraz z gankiem był wybudowany 116 lat temu. Jednak ze względu bezpieczeństwo własne i rodziny w ubiegłym wieku drewniany ganek został obmurowany pustakami. Nadto skarżący wskazał, iż pod pustakami brak jest fundamentu i obiekt nie jest trwale połączony z gruntem. Dlatego też żaden architekt nie chce sporządzić stosownego projektu. Ponieważ budynek jest tak stary, skarżący nie posiada jego planów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] września 2013 r. podniósł, iż dobudowa ganku, który jest funkcjonalnie połączony z całością budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości sprawiła, iż powierzchnia ww. budynku została zmieniona, a więc mamy do czynienia z rozbudową obiektu, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Dlatego też w świetle brzmienia ww. przepisu rozbudowa budynku mieszkalnego o ganek wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał, iż organ powiatowy prawidłowo zastosował regulację art. 48 Prawa budowlanego, bowiem po stwierdzeniu, że dobudowa ganku jest samowolą budowlaną, nakazał inwestorowi dostarczenie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Natomiast po niespełnieniu tego obowiązku przez Kazimierza Rusina, organ I instancji wydał, zgodnie z art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakaz rozbiórki przedmiotowego ganku. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, iż zalegalizowanie samowoli budowlanej w sytuacji, gdy inwestor nie spełnił nałożonego na niego w postanowieniu obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów jest niedopuszczalne. Niespełnienie przez inwestora przedstawionych obowiązków z art. 48 ust. 3 w wyznaczonym terminie oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z ust. 1 omawianego artykułu. Za bezzasadne uznał zarzuty odwołania. Organ odwoławczy wskazał, iż z wyjaśnień skarżącego wynika, że w trakcie budowy budynku mieszkalnego został wykonany drewniany ganek, który ok. 1998 r. został obudowany pustakami. Wykonanie prac polegających na odbudowie ganku, co miałoby miejsce w przypadku uznania wyjaśnień skarżącego, zdaniem organu odwoławczego, należy również zakwalifikować jako budowę obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a zatem postępowanie należałoby przeprowadzić w tym samym trybie. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] października 2013 r., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie: 1) prawa materialnego, a w szczególności art. 28 ust. 1 w zw. art. 3 pkt 2, oraz art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki obiektu, który w rozumieniu prawa budowlanego nie stanowi obiektu budowlanego ani budynku; 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w tym zasadniczej czy obiekt ganku stanowi obiekt budowlany, czy budynek w rozumieniu prawa budowlanego. Uzasadniając skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja jest niezasadna i narusza powołane przepisy. Zdaniem skarżącego przedmiotowy ganek nie jest żadnym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego, a zatem nie stanowi on rozbudowy budynku mieszkalnego. Nadto podniósł, iż został on "dostawiony" do budynku mieszkalnego drewnianego bez związania z nim, a także nie jest trwale związany z gruntem, gdyż nie posiada fundamentów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności, dokonują kontroli zaskarżonego aktu (tu decyzji) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Oznacza ona, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 8 k.p.a. obliguje te organy do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaniedbanie organu administracji publicznej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak i nie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania stanowią wady postępowania, uzasadniające uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Obowiązki określone tymi przepisami ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji (art. 136 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie wywiązały się należycie z obowiązków proceduralnych wynikających ze wskazanych przepisów k.p.a., co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po analizie dostępnej w aktach dokumentacji stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wobec skarżącego zastosowany został przepisy art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, na podstawie których organy orzekły o nakazaniu rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego, polegającej na wykonaniu ganku o wymiarach 2,40 m x 4,00 m usytuowanego na działce nr ew. [...] w m. [...], gm. [...], jako dokonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, nakaz rozbiórki przedmiotowego ganku został wydany co najmniej przedwcześnie, bowiem w oparciu o nienależycie zebrany i oceniony materiał dowodowy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia stanowi zatem tzw. samowolę budowlaną, której skutkiem jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w przepisach art. 48 Prawa budowlanego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przede wszystkim podnieść należy, że podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych rozpoznających sprawę jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.), co winno znaleźć odbicie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie o dokonanie samowoli budowlanej miały obowiązek ustalenia jakie prace budowlane w przedmiotowym obiekcie zostały wykonane i w jakim czasie. Z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jedynie, iż stan faktyczny został ustalony przez organy orzekające na podstawie przeprowadzonych, na terenie nieruchomości w [...] gm. [...], oględzin w dniach [...] czerwca 2013 r. oraz [...] lipca 2013 r. Ustalono wówczas, iż na terenie tejże nieruchomości dokonano samowoli budowlanej w postaci rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez wykonanie murowanego ganku osłaniającego drzwi wejściowe do budynku. Nadto wskazano, iż ganek został samowolnie wybudowany w 1998 r. przez inwestora – K. R.. Tymczasem w treści odwołania skarżący podniósł, iż budynek drewniany mieszkalny wraz z gankiem był wybudowany 116 lat temu, a ze względu na bezpieczeństwo własne i rodziny w ubiegłym wieku drewniany ganek został obmurowany pustakami. Sąd stwierdza, iż organ odwoławczy nie podjął żadnych działań w celu wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. Nie ustalił bowiem, czy rzeczywiście – jak twierdzi skarżący – istniejący już ganek został obudowany pustakami i kiedy dokładnie powyższe roboty budowlane miały miejsce. Organ nie odniósł się wyczerpująco do zarzutu odwołania, iż budynek drewniany został wybudowany wraz z gankiem 116 lat temu, a w ubiegłym stuleciu jedynie obudowany pustakami, nie wyjaśnił z jakich przyczyn należałoby prace te zakwalifikować jako budowę, wskazując jedynie, iż byłaby to także budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i postępowanie należałoby przeprowadzić w tym samym trybie. Wydaje się, iż skoro organy obu instancji orzekają o rozbiórce rozbudowy budynku bez uwzględnienia, iż drewniany ganek przed wykonaniem podlegających ocenie w niniejszej sprawie prac istniał, zasadne jest wyjaśnienie przyczyn, dla których w ocenie organu prawidłowe jest twierdzenie o spełnieniu definicji budowy w przypadku gdyby okoliczności istnienia drewnianego ganku, o którym mowa zostały uwzględnione. Nadto zauważyć wypada, iż ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika rozbieżność co do terminu wykonania spornych prac. Z protokołu oględzin z dnia [...] czerwca 2013 r. wynika, iż były one dokonane w 2000 r., natomiast podczas oględzin w dniu [...] lipca 2013 r. wskazano rok 1998. Jednocześnie Sąd zauważa, iż inwestor tj. skarżący nie uczestniczył we wskazanych oględzinach. Natomiast po doręczeniu skarżącemu pisma z dnia [...] lipca 2013 r. informującego o tym, iż jest stroną prowadzonego postępowania, organ powiatowy nie przeprowadził kolejnych oględzin, z udziałem inwestora, podczas których mógłby ustalić bezsporny stan faktyczny. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Z powyższych wywodów wynika, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się w omawianym zakresie naruszenia przepisów postępowania – art. 10 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na niepoczynieniu dostatecznych ustaleń z udziałem wszystkich stron w każdym stadium postępowania, a ocena zgromadzonego materiału nastąpiła z naruszeniem art. 80 k.p.a., w efekcie czego doszło do sformułowania wniosków i wydania rozstrzygnięć, które nie powinny pozostawać w obrocie prawnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny dokonać ustaleń i oceny okoliczności sprawy we wskazanym w rozważaniach Sądu zakresie. Ustalenia te i wywody winny w sposób niewątpliwy wykazać kwalifikację spornych prac, ze wskazaniem mającej zastosowanie definicji, wynikającej z art. 3 Prawa budowlanego oraz pozwolić na dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez organy art. 28 ust. 1 i 48 Prawa budowlanego. Wobec stwierdzonych uchybień w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu i konieczności dokonania wskazanych wyżej ustaleń, za przedwczesne należy uznać dokonywanie oceny i odnoszenie się co do zarzutów skargi. Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylona decyzja nie może być wykonana, Sąd określił zgodnie z art. 152 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku).